图1：2001～2019财年美国国防预算变化情况（单位：十亿美元）
图2：1940～2019财年美国国防支出占GDP比例变化情况。
图3：2019～2023财年美国武器系统采办预算分配趋势
美国2019财年国防预算释放了哪些信号？
张海涛
2月12日，美国国防部公布了总金额7160亿美元的2019财年国防预算提案，较2018年财年国防部申请额6391亿美元增长了12%之多，较国会通过的《2018财年国防授权法案》中的7000亿美元额度也增长超过7%，创2010年美军发布重返亚太战略后的新高。
该预算提案是以2017年底发布的《国家安全战略》和《美国国防战略2018版》为准则，重点关注军队武器系统现代化、太空与网络战，以及应对潜在的大国冲突。此外，打击恐怖主义不再是美国国防安全关注的重点。
在该预算提案中，美国国防部申请额为6860亿美元，包括基础预算6170亿美元和海外应急行动预算690亿美元。这一预算占到美国国内生产总值的3.1%。美国能源部申请额为300亿美元，主要用于核武器维持计划。
特朗普政府的第二份国防预算提案，延续了第一份国防预算提案的思路，持续增加国防预算额度，在很大程度上折射出其国防政策向以重建武装力量、提高近中远期战备能力以及应对与俄罗斯和中国的大国竞争倾斜，值得关注。
整体规模创近20年来的新高
2019财年国防预算是一份战略驱动的文件，强调美国国防战略调整的主要目标是：保卫美国公民和国土安全，并捍卫美国式的生活方式;促进美国繁荣;以实力维持和平和提升美国影响。
按照2018年《美国国防战略》中的说法，“中国和俄罗斯想要塑造一个符合他们价值观的世界，并在此过程中取代自二战以来促成全球安全和繁荣的自由开放秩序。为了应对竞争对手、敌手野心和能力的范围和步伐，我们必须通过持续、可预见的预算投资于关键能力的现代化。我们所积压的军队现代化要求在过去的十五年中不断增长，不能再被忽视。我们将有针对性和规律性地增加人员和平台，以满足关键能力和数量需求。2018年国防战略将为我们规划未来五年的国防预算提供准则，加快我们的现代化计划并将投入更多资源，以此来巩固我们的竞争优势”。
在这种背景下，2019财年美国国防部6860亿美元的预算达到了2001年美国全面投入反恐战争以来的新高，仅次于2010财年时美军宣布重返亚太战略时的6910亿美元预算。同时值得注意的是，2019财年国防部预算中用于先进技术研发以及装备科研、采购与保障的基础国防预算为5970亿美元，达到了近20年来的最高点，甚至比2001财年时翻了一番(如图1所示)。
从国防预算占国内生产总值(GDP)的比例来看，二战期间是历史最高点，曾达到35%左右。上世纪50至90年代的冷战时期，该比例也始终保持在5%以上。1991年苏联解体后至今，美国在没有实施大规模战争的情况下，该比例始终保持在3%~5%之间。近五年来始终3.1%的水平(如图2所示)。
航空装备始终是重点投资领域
美国国防部长马帝斯在2018年2月12日发布2019财年国防预算时称，新的预算提案将军队重塑放在首要地位。马帝斯指出，美国新版国家安全战略优先考虑与近邻对手的战略竞争，而非反恐。在预算暂时不稳定的情况下，五角大楼正在重建部队能力，以应对不断变化的战争形式，并提升目前的能力。
在该预算提案中，2367亿美元用于武器系统采办(科研+采购)，较2018财年申请额增长近13%。其中，1443亿美元用于采购，924亿美元用于科研。对于武器系统采办，美国国防按装备类型，将其划分为九类：(1)航空装备;(2)指挥、控制、通信、计算及监视(C4I)系统;(3)地面系统;(4)导弹防御计划;(5)导弹与弹药;(6)任务支持活动;(7)科学与技术;(8)造舰与海上系统;(9)空间系统。其中，除了任务支持活动和科学与技术这两类的内涵纷繁复杂之外，其余七类均可明确到具体的装备类型。
纵观美军近十年来武器系统采办预算的发展脉络，任务支持活动和航空装备始终是国防预算重点投资领域，占据了整个武器系统采办预算的半壁江山。其中，飞机装备平均每年投资接近500亿美元，是各类具体装备类型中最多的(如表1所示)。
而从美国国防部2019~2023财年未来五年武器系统采办预算趋势来看，航空装备在各类装备中的占比最大，为40%。这足以见得美军在实施战略转变的背景下，始终保持对航空装备在全球投送和全球打击等方面能力的重视程度(如图3所示)。
一点思考
美国经济强劲复苏为其庞大军事开支提供了强大的经济财源。当今世界，经济总量(国内生产总值)超过10万亿美元的国家只有美国和中国，国防开支超过1000亿美元的国家也只有美国和中国。但我国65年来的军费之和折合美元约为13179亿美元，美军的军费之和为155294亿美元，为我国的11.78倍。
由于地缘政治和战略目的的差异，中国国防投入的总量不能与美国同日而语。但为了应对和平发展所面临的的潜在威胁，我国仍需加大国防费的整体投资规模和在重点武器装备发展上的投入力度。参考美国国防预算投量投向以及在武器装备领域的投资规模，对我国国防预算发展的建议如下：
1.适度提高国防费整体投资规模
经济实力是军事的基础，代表着一个国家的军事潜力。但国防费投入是一把“双刃剑”，过高或过低都不可持续。世界主要国家调控军备的经验表明，军费保持在占GDP的2%~4%的区间内，国防建设与经济建设的关系能够总体保持协调。如美国近五年内的国防预算占当年GDP的3.1%。而我国国防支出占GDP的比例多年来维持在1.3%左右的水平。从“支持深化国防和军队改革”到“更新武器装备”，我国应适度提高国防费在GDP中的占比，增加国防费投入力度，以应对和平发展的潜在威胁。
2.持续加大武器装备投入力度
美军在投资武器装备时始终遵循着“只要能打赢，就得多投资”的理念。对我国来说，之前的航空技术快速发展很大程度是由于“后发优势”，能够通过对国外经验教训的总结避免走很多弯路，并节约一定的经费。但是当我国航空工业发展到一定程度时，一味的跟踪模仿就失去了意义，必须要通过自身对前沿技术和新型装备的研究探索找到合适的发展之路。
如美国在近十年内平均每年在航空装备领域投资500亿美元，折合人民币接近3200亿元，几乎占到了2018年我国国防预算11069.51亿元的30%。而我国在工业基础、技术能力等方面与美国差距较大，更应加大对先进武器装备研发和采购的经费投入力度。
(作者单位系航空工业发展中心财经研究所)
