我省积极探路公益诉讼。本报记者李向雨摄
德阳市检察机关公益诉讼指挥中心内，检察官正在研讨案件。本报记者李向雨摄
【进展】
●去年7月至今年4月，全省检察机关共搜集公益诉讼线索1037件，立案744件
●有了公益诉讼这一刚性制度的支撑，行政机关对检察建议的重视度和采纳度得到提升
●检察机关或社会组织站出来代表公共利益提起诉讼，能让侵害公共利益者不因受害者的沉默而逃过民事责任
【挑战】
●以公益诉讼起诉人的新角色搜集证据、在法庭上与被告激辩，对民行检察官来说，挑战不小。有的检察官感受到了“本领恐慌”
●有些行政机关不理解，案件线索的来源比较单一
●现行法律关于调查取证权的规定无法适应公益诉讼调查取证工作的需要
本报记者任鸿
近来，“公益诉讼”成为四川司法领域的热词――4月11日，通江县检察院提起的全省首例行政公益诉讼案件宣判，该案也是经最高人民检察院批准的全国非试点地区首例行政公益诉讼案件；4月17日，最高法与最高检《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》自2018年3月2日实施以来，全省首例刑事附带民事非法采矿公益诉讼案件在内江隆昌市法院审结。
热度背后是司法制度领域的一项重要改革。经历两年试点后，去年7月1日起施行的修改后的《民事诉讼法》《行政诉讼法》正式确立了民事和行政公益诉讼制度，规定检察机关以及法律规定的机关和有关组织可对一些损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼；检察机关可针对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或不作为的行政机关提起行政公益诉讼，督促其履职。
自此，我省检察机关开始探路公益诉讼，截至今年4月底，已立案744起。
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维护公共利益，公益诉讼起诉人的价值日益凸显
回想起4月11日法庭宣判的那一幕，承办检察官、通江县检察院公益诉讼部部长侯杰内心仍有些激动，“很欣慰第一次以公益诉讼起诉人的身份参与诉讼就能胜诉，更欣慰的是，该案促使被告至诚镇政府规范了垃圾倾倒行为。”
2017年6月，通江县检察院发现至诚镇政府沿河倾倒垃圾，面积达1545.77平方米，于是发出检察建议书。在跟进调查中，检察院发现当地政府仅对垃圾进行简单覆土处理，违法倾倒垃圾行为仍在继续，遂向通江县人民法院提起行政公益诉讼。最终法院判决至诚镇政府按照国家垃圾处理规范和标准，对违法倾倒的垃圾进行处置，对污染破坏的生态环境进行治理和修复。
“公益诉讼很给力，至诚镇镇长当庭表示服从法院判决。一个多月来，此前违规倾倒垃圾的地方已经清理并在补种复绿。”侯杰介绍说。
随着各类案件的办理，省检察院民行处副处长吴华斌觉得，检察机关公益诉讼起诉人这一新角色的价值日益凸显。他介绍说，去年7月至今年4月，全省检察机关共搜集公益诉讼线索1037件，立案744件，“仅行政公益诉讼诉前的检察建议，就促成了不少问题的解决。”
作为法律监督机关，检察机关发出检察建议的制度此前就有，但由于缺乏制度刚性，若行政机关不认真理会，检察机关也“束手无策”。如今，行政公益诉讼制度规定了检察建议的诉前程序，如果行政机关不履行，检察院可提起诉讼。
“有了公益诉讼这一刚性制度的支撑，行政机关对检察建议的重视度和采纳度提升了。”成都市检察院民行检察处处长涂征介绍说，目前，成都行政公益诉讼诉前检察建议的行政机关回复率超过了80%。
德阳市检察院分管副检察长张学伟对此也深有感触。“最近，德阳市检察机关在开展国有土地使用权出让领域的行政公益诉讼专项行动，两个多月来已立案35件，通过发出检察建议，追回国有土地出让金近8000万元。”
而在民事司法领域，吴华斌认为，公益诉讼也有其独特价值。“有些案子，比如餐饮店使用地沟油，由于损害比较隐蔽，受害者多是‘沉默主体’。这时，检察机关或社会组织站出来代表公共利益提起诉讼，就能让侵害公共利益者不因受害者的沉默而逃过民事责任。”吴华斌介绍说，此前，广州、湖北等地已有相关判例，让无良企业付出了应有的代价，起到了“惩一儆百”的效果。
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“摸着石头过河，有时候甚至连石头都没有”
公益诉讼制度维护公共利益的效果令人欣喜，但多位检察官也向记者吐露心声――从代表国家提起公诉的公诉人到代表公共利益提起诉讼的公益诉讼起诉人，新角色仍面临不少新挑战。
“我们在摸着石头过河，有时候甚至连石头都没有。”回想起全省行政公益诉讼首案历时9个月的办案过程，侯杰感慨。
他告诉记者，违规倾倒垃圾案件看起来案情简单，但光是判定镇政府在收到检察建议书后是否整改到位就是件费力的事。“行政法律法规十分庞杂，也比较专业，各类规范标准要想查清楚，光靠网上检索难以穷尽。规定查清楚之后，还要收集固定证据，都是不小的挑战。”侯杰介绍说，办案过程中，他和同事围绕行政机关的法定职责和法律依据、违法行使职权的事实和公共利益受到侵害的事实三方面制定证据搜集清单，历经150天搜集了300余份证据，在此过程中，动用了无人机、天网、GPS定位系统、全站仪、红外线测量仪等科技设备。
令侯杰印象最深的是证明垃圾倾倒点对社会公共利益造成损害这一事实的取证过程。“如何证明，没有先例。最初我们想的是委托鉴定机构鉴定，但通过了解发现，这需要从大气、土壤、水体等不同领域作出鉴定，目前我省还没有一家鉴定机构能够一并作出此类鉴定结论。最后，我们只能调整思路，用无人机拍摄垃圾现场视频这种直观方式呈现危害后果。”侯杰说。
而这样一个案子办下来，长期从事民行检察工作的侯杰也感受到了“本领恐慌”。“以前，民行检察主要处理抗诉案件，大多是‘坐堂办案’，现在要以公益诉讼起诉人的新角色搜集证据、在法庭上与被告激辩，对民行检察官来说，挑战不小。”侯杰介绍说，搜集证据时，全院从公诉、技术、案管等部门抽调了5名业务骨干为办案组成员，才将该案“办实”。
挑战还来自于行政公益诉讼中的对抗性。“有些行政机关不理解，觉得行政公益诉讼的目的就是检察院要把他们告上法庭。但其实不是，我们更多地是希望通过诉前的检察建议，推动公益受损问题的解决。”张学伟告诉记者，此前德阳一基层检察院想找当地国土部门提供国有土地出让金欠缴数据，结果碰了壁。“行政公益诉讼往往需要从行政机关获取有关证据来证明行政机关存在违法违规的情况，如果在取证方面没有强制力，就会感到力不从心。”张学伟说。
在办案过程中，涂征觉得案件线索的来源比较单一也是需要解决的难题，“目前，公益诉讼案件线索主要是从大量的刑事检察案件中梳理、甄别而来，手段有限，偶然性大，依赖性强。”
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调查取证权限不明等问题，仍需完善立法来推动解决
这十个月来，应对新挑战，全省各级、各地检察机关也在积极探索。
为整合办案力量，德阳市检察院于3月14日成立了全省首个公益诉讼指挥中心，明确市院对全市公益诉讼工作的统一领导，上下级一体，以避免地方对行政公益诉讼的不当干扰。成都市建立“1+1+N”办案组织形式，在专项活动中或办理重大案件时，由市院一名员额检察官，一名检察官助理，基层院若干检察官组成办案组，共同开展专项活动或办理特别重大案件。
为拓展线索来源，目前，全省检察机关也正在推进“智慧检察”建设，其中，对公益诉讼案件线索，计划利用大数据分析，从行政单位相关数据中根据数据模型筛查相关线索，自动推送。
崇州市检察院民行部门近期创新制定了《行政公益诉讼诉前检察建议听证操作规程（试行）》，通过召开听证会的方式，一方面保障被监督机关的表达权、申辩权，另一方面也希望提升行政机关对行政公益诉讼制度的认可度。
但有些问题仍需完善立法来推动解决。
“现行法律关于调查取证权的规定无法适应公益诉讼调查取证工作的需要，公益诉讼调查取证权面临取证权限不明，取证范围不清、保障措施缺位等现实困境，这些还得靠完善立法来解决。”涂征建议。
亟需立法完善的还有民事公益诉讼制度中的一些细节问题。据了解，目前，我省还没有检察机关单独提起的民事公益诉讼宣判案例，立案数也寥寥无几。“这与法律规定比较原则不无关系。”四川师范大学副教授甘露说。
作为省消委会法律顾问，甘露一直在关注民事公益诉讼。“民事公益诉讼很有必要，其利用司法的权威性让不特定多数人的利益得到了保障。但目前，民事公益诉讼还有不少法律空白点和争议点，比如，公益范围、诉讼主体范围、举证责任、责任形式、赔偿分配等。”甘露认为，涉及赔偿分配问题，民事公益诉讼和私益诉讼有所不同，赔偿不宜用于救济受害人，因为受害人本身可以就赔偿提起私益诉讼。他建议相关赔偿除了用于填平公共利益的损害，还可设立专项基金，用于社会组织开展相关领域的公益活动等。“这些问题都需要立法加以明确。”甘露说。
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