煤炭资源税由从量定额改为从价定率计征，同时提高税负水平，这将成为西部重要的财政收入
经过三年多由点到面的渐进试点，资源税改革将突破最难的一项，即煤炭资源税由从量定额改为从价定率计征，同时提高煤炭资源税的税负水平。
全面改革资源税是“十二五”税制改革的任务之一，全国人大、国务院和财税部门均强调研究把煤炭等资源品目逐步纳入从价定率计征范围，并适当提高税负水平。财新记者从财税部门了解到，资源税改革由财政部主导，国税总局、国家发改委配合。继续推进资源税改革的方案、建议和相关报告已经完成并上报国务院，“国务院会整体考虑对经济各方面的影响，择机做出决策。我们就待执行”。
1994年起施行的《资源税暂行条例》确立了资源税的基本制度，其征收范围包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐七大类，采取从量定额的征收办法。资源税的应纳税额，按照应纳税产品的课税数量和规定的适用税额标准计算。
从量计征虽征管便利，但无法反映资源价格的变动情况，不能反映开采过程中的环境破坏成本，影响资源综合利用率，造成税负不均，计税方式并不合理。2010年6月，国务院决定在新疆开始石油、天然气改革试点，油气资源税由从量定额改为从价定率计征，税率为5%。同年12月，试点扩大到12个西部省份。2011年11月，国务院修改后的《资源税暂行条例》施行，重要内容是增加从价定率的资源税计征办法，石油、天然气资源税按5%从价定率计征的范围扩展至全国。
2013年，从价定率计征的资源品目继续扩大。作为中央对湖北、湖南两省“两型社会”试验区的政策创新支持，经国务院财税部门同意，湖北省对磷矿石资源税实行从价定率计征，税率为10%；湖南省对铅锌矿石和石墨资源税实行从价定率征收，税率为5%。
山西煤炭税改试点
今年7月，财政部部长楼继伟在参加第五轮中美战略与经济对话时再次强调，将研究把煤炭等资源品目逐步纳入从价计征范围，并适当提高税负水平。财新记者获悉，今年4月，山西省财政厅、地税局、国税局向财政部、国税总局报送了《关于再次请示先行试点煤炭资源税从价计征政策的请示》。早在2010年，山西省就申请过煤炭资源税改革试点。
此次山西省财税部门提出了两套资源税改革方案，每套方案分别设计了两种选择，焦点在于是否取消煤炭可持续发展基金。该基金由国务院特批，于2007年设立，目的是建立煤炭开采综合补偿和生态环境恢复补偿机制，弥补煤炭开采给山西造成的历史欠账。
一位了解方案内容的煤炭行业分析师对财新记者表示，方案一，如果不取消煤炭可持续发展基金，资源税从价计征，税率为2.2%；如果取消该基金，资源税按7.4%的税率从价计征。方案二，如果不取消煤炭可持续发展基金，资源税按2.4%的税率从价计征。如果取消该基金，资源税按7.6%的税率从价计征。最终根据省内煤炭平均售价水平确定执行方案。
山西汾渭能源煤炭分析师曾浩对财新记者说，这两套方案在税率上的差别很小，可以看出山西省政府比较慎重。目前煤企经营不景气，每吨差几块钱对企业影响很大。“政府可能对税收收入总额有预计，因此设计了两套方案”。
目前，山西省境内煤炭资源税税额主要按3.2元/吨征收，其中焦煤的资源税税额征收标准为每吨8元。曾浩认为，山西焦煤坑口价以每吨600元计算，按2.2%的税率计征，每吨交资源税13元，比从量计征的税额高一些。实际上，这个税率设计的比较低，处于煤炭企业可负担的范围内。煤炭品种不同，价格上差距极大，从量统一按每吨几块钱来征税，税负不公，资源开采利用的效率体现不出来。从价计征后，品质高的煤售价高，资源税相对较高，更加公平。
6月17日，山西省政府召开专题会议研究了方案，会上提出了在保留煤炭可持续发展基金基础上，实施煤炭资源税从价计征改革的意见。保留的主要理由在于，煤炭可持续发展基金是国务院批准设立的政府性基金，基金设立以来，在解决因煤炭资源开采造成的7000亿元—10000亿元资源环境历史欠账方面成效显著，与其他省违规设立的收费基金不同。
山西省地税局税政一处处长毕健对财新记者说，关于资源税改革，目前山西在进行调研，将统一按照财政部和国税总局的部署展开。一位参与改革方案设计的财税部门官员表示，资源税改革的时机确实不好掌握，通货膨胀时担心加剧价格上涨，企业困难时又担心增加困难。关键在于如何设计税率保证税负在合理范围内。税负设计的合理，在物价上涨时可能抑制上涨，在企业困难时，地方政府胃口反而不会太高，会把税率定的低一点。煤炭资源税改革要“正税、清费”一起搞，提高煤炭资源税、清理收费，税费负担整体上可能有所降低，企业可能也愿意。燃油税费改革就是采取了这样的思路。“这一改革意见和其他报告一道，我们汇报给了国务院作为决策参考”。
“正税”同时需“清费”
一直以来，资源税收入增幅远低于全国税收收入增幅，所占比重从未超过1％。对于企业来说，资源税的负担相对较低，但行政性收费、政府性基金和其他收费负担过重，各类规费的总额远远高于资源税收入。规费征收涉及的部门广，绝大多数收入不受预算监督，地方政府的支配自由度大，甚至很多规费收入被中饱私囊。
以煤炭为例，今年3月中央财经大学中国煤炭经济研究院发布的报告汇总发现，中国涉煤的税费不少于109项，除21个税种外，还有不少于88项的各种规费。
这份题为《加快推进我国煤炭税费制度综合改革研究》的报告总结，煤炭收费比较常见的包括矿产资源补偿费、探矿权及采矿权使用费、探矿权及采矿权价款、煤炭价格调节基金、铁路建设基金、水利建设基金、港口建设费、生态补偿基金、造林费、水土保持设施补偿费、水土流失防治费及各种协会会费等。除了税收以外，政府的收费已占到了煤炭企业净利润的43%。
因此，资源税改革的一个重要方面就是正税清费。今年年初，湖北和湖南在对部分矿产资源进行资源税从价计征试点时，也同步进行了清费的工作。湖南省停止征收涉及铅锌矿石、石墨的育林基金、价格调节基金，暂停征收水土流失防治费等。
但是，多数地方政府“正税、清费”的积极性并不高，因为这样会导致资源规费的隐性收入显性化，需要接受来自外界的监督。此外，地方资源税收入上升，中央的转移支付资金可能会相应减少。地方政府愿意提高资源税税负，但对清理收费积极性并不高。
曾浩介绍，平均每吨煤要缴的税费大概150元左右，其中焦煤可能达200元-250元。他表示，“正税、清费”虽然提的较多，但实际操作困难，税是国家范围内在收，基金是省一级在收，很多行政性收费是基层政府在收。而且各个地方收费的项目、标准不一样，动起来，地方利益受损，阻力比较大。
上述报告建议，可通过以税收收取的，应全部以税的名义收取，如资源环境类的各项收费；经济建设类的基金和收费项目，应取消或改为资本项目；已有财政拨款的行政管理类收费，应全部取消；政府越位收取的属于微观经济范畴的收费一律停止征收，比如属于市场行为类的煤炭价格调节基金和企业行为类的煤矿转产发展基金；交通运输类的收费，除通过物价部门核准的服务类收费外，一律取消；社会功能类收费，可按全社会无差异规则处理。
上述中央财税部门官员对财新记者表示，煤炭资源税改革的目标不是单纯的组织财政收入，也要考虑如何让煤炭行业健康发展，还要考虑和其他经济相协调。从去年下半年开始，山西省煤炭销售受阻，煤企利润大幅下滑。山西煤炭工业厅的数据显示，今年上半年煤炭全行业利润69.1亿元，同比下降64.94%。上缴税费649.16亿元，同比减少65.87亿元，下降9.21%。
为了稳定煤炭市场，7月底山西省政府发布《进一步促进全省煤炭经济转变发展方式实现可持续增长的措施》，要求近期“暂停提取两项煤炭资金”“减半收取煤炭交易服务费”，中期“做好清费立税工作”，按照国家推行煤炭资源税改革的要求，对涉煤税费项目、标准进行全面清理，依法合规的予以保留，乱收费、乱摊派的一律取缔。同时，要积极研究资源税地方留成部分的分配办法。市场人士普遍认为，山西此举意在为煤炭资源税改革铺路。
可成西部重要财源
分税制改革以来，政府财力总体向上集中，地方基层政府缺乏稳定、可持续的主体税种。随着“营改增”全面铺开，加快改革财税体制，构建地方税体系，显得尤为迫切。财税学界普遍认为，可以将房地产税和资源税培育成地方稳定财源。
按现行体制，除海洋石油资源税归中央外，资源税其余收入归地方政府所有。资源税收入占税收总收入的比重一直较低，体量非常小。财政部财政科学研究所近期一份报告中，以2010年的数据为基础，对原煤、原油、天然气按照5%的税率从价计征，测算资源税收入变化情况发现，这三项资源税收入合计达到2066亿元，为2010年全国地方一般预算收入的5.1%，整体上增收效应显著，具有一定的支撑作用。
由于东中西部地区资源分布并不均衡，资源税税负提高后，对于一些资源贫乏、依赖于进口的省份则会负担加重。部分资源大省的收入将因此增加，但是如何均衡地区间资源税收入分配，需要进一步的制度安排。此外，作为地方主体税种后，地方政府会不会因为追求税收收入，违背资源税保护资源的目的，过度开发资源，忽略环境治理和资源补偿，也值得思考。
财科所报告建议，从长远来看，随着资源税的规模不断扩大，可考虑由省级统筹一部分，用以平衡各地区资源禀赋不同所带来的收入差距。同时，适度下放部分资源税的管理权限，由中央根据资源状况确定税率适用范围，由省级政府根据当地资源实际情况确定具体适用税率。
来源：财新《新世纪》 作者： 邢昀
