3月24日，高明区召开新闻发布会，正式公布《关于进一步推进区镇（街道）两级管理体制改革的实施意见》（以下简称《实施意见》），这份文件被视为高明区镇（街道）两级管理体制改革的纲领性文件。
由高明区委书记徐东涛牵头挂帅的区镇（街道）两级管理体制改革专题是今年高明区十五项改革中的头号工程，该项改革专题也纳入了今年佛山市重点改革任务。
笔者多方了解到，此次改革的一个突出特点是经济职权向区级上收，社会治理向镇街下沉，一举扭转镇街长期以来“重经济轻社会”的局面。高明希望通过改革，调整理顺区镇事权、财权关系，增强区级在产业布局、招商引资、国土资源开发利用等方面的统筹，强化镇街在产业承载、经济发展、基层治理、公共服务等方面的责任落实，形成“统得了、放得下、接得住、用得好”的事权管理模式，最大程度释放体制机制活力。
“改革后，镇街并非不发展经济，而是要转变发展理念，从以往更多拼招商转变为更多拼服务，同时兼顾到辖区社会管理和公共服务的需求。”高明区发展规划和统计局相关负责人说。
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通过四大统筹集中资源办大事
《实施意见》包含六大重点改革项目，分别是推进土地资源统筹改革、推进产业招商区级统筹改革、推进城乡规划建设管理统筹改革、推进公有资产管理改革、推进区镇（街道）事权财权关系改革、加强重大基层改革项目区级统筹。
其中，土地资源统筹改革、产业招商区级统筹改革、城乡规划建设管理统筹改革、公有资产管理改革4个改革项目体现了要素高度统筹的原则，突出“集中资源办大事”的集约理念，集中全区优势资源，进一步强化区级在关涉全区性、行业性的经济社会发展战略、重大规划和重要政策的研究编制等方面的主导引领作用。
在土地资源统筹改革方面，高明将通过强化区级在建设用地储备征收、开发招商等方面的统筹力度，打通土地收储、出让链条，形成“一个口子进，一个池子蓄，一个口子出”的土地经营管理模式，充分保障全区经济社会发展用地需求。
高明区国土城建和水务局相关负责人表示，目前高明区国土部门已成立相应决策机构，负责统筹全区土地征用、储备、供应等相关工作，今后还将建立用地台账、加强土地使用全流程的监管。近期还会出台留用地实施办法、宅基地管理办法等配套措施，探索区域内统筹安排农村留用地新路子。
在产业招商区级统筹改革方面，高明将建立招商引资工作由区级统筹，征地、拆迁和社会管理由镇（街道）负责的管理新机制，形成“全区招商一盘棋”。
高明区经济和科技促进局相关负责人说，今后高明将科学编制产业发展规划，建立全区项目谋划、洽谈、签约、履约的动态跟踪平台，编制“招商地图”，确保招商质量与效率，提升企业服务效率。作为区级产业载体的沧江工业园也正在进行实体化改革。
除了产业规划由区级统筹编制外，高明区还将推进城乡规划建设管理统筹改革，围绕全区“规划一张图”目标，逐步推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态保护规划、林地保护利用总体规划等规划“多规合一”，有效统筹城乡空间资源配置，优化城市空间功能布局。
缺乏资金是高明以往发展中遇到的瓶颈之一。针对目前高明公资力量薄弱、对全区经济发展支撑不足的问题，此次改革将理顺区财政局与区公资办的管理关系，按照“政企分开、政资分开、所有权与经营权分离”的原则，做强、做优、做大公有企业，确保公有资产保值、增值，进一步发挥公有资本在推进全区经济社会发展中的作用。
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镇街回归社会管理和公共服务
据分析，土地资源、发展资金、招商机制、城乡规划四大领域区级统筹的加强和推进，可使高明各镇街从以往耗费大量时间和精力而又效果不佳的工作状态中解放出来，使镇街轻装上阵，将工作重点转移到做好企业服务、社会民生服务、市场秩序维护、环境保护、公共安全上来。
“这些改革措施都是让镇（街道）更好地回归发展本位，更好地激发发展活力。”高明区委书记徐东涛说。
具体来说，高明区将坚持“统得了、放得下、接得住、用得好”原则，对于专业要求高、技术性强、发生量少、涉及重大公共安全以及镇（街道）接不住、管不好的职能事权，原则上归由区级负责；对直接面向社区、企业和市民，由基层管理更方便有效的公共安全、市场秩序、企业服务、社会工作、社区管理、民生服务（环卫保洁）等经济社会管理服务事项，由镇（街道）负责。
一位长期关注高明的观察人士认为，改革概括起来要实现三大转变。
首先是在经济运行中纠错位，推动镇（街道）管理具体经济活动的方式从“直接型”向“间接型”转变，招商引资、经济发展规划等宏观经济职能由区级政府组织实施，镇（街道）主要做好企业服务、规范市场、创造良好的软硬件环境等工作，微观生产经营活动则放手让微观经济主体自主经营。
第二个转变是在社会管理中控越位，推动镇（街道）社会管理向“小政府、大社会”转变，充分发挥村民自治组织和社会组织在基层治理中的作用，培育新的多元竞争主体，提升农业和农村的市场竞争力。
第三个转变是在公共服务中补缺位，推动镇（街道）治理模式和手段由管理型向服务型转变，把工作重点转移到提供公共服务和发展公益事业上来。
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区镇管理体制改革将给高明带来哪些变化？
在高明乃至佛山，镇街是改革的一线、发展的前沿，更是社会治理的主阵地。2005年以来，高明行政区划历经多次调整，从九镇街调整为一街三镇，再从一街三镇调整为一街三镇一新城。此举大大增强了高明各镇街的综合实力，夯实了高明作为全国科学发展百强区的根基。
不过，随着改革和发展的持续深化，问题也日益凸显，如镇街既要忙经济，又要管琐碎的社会事务，容易顾此失彼；快速工业化和城市化带来的大规模人口导入，使镇街“重经济轻社会”的弊端明显暴露，依托传统工作模式难以应对；镇街财政收入增长乏力而用钱地方太多，导致镇街运作日趋犯难。在此背景下，镇街管理体制的再调整迫在眉睫。
从镇街区划调整到不触及区划调整的管理体制改革，历次改革的内在逻辑是什么？面向未来，此轮改革将对高明各镇街带来怎样的利弊得失？改革深入将给高明带来哪些变化？镇街居民将从改革中获得什么实惠？
1 开发模式转变有利于遏制低端开发
镇街作为高明经济社会发展的基层单元，在高明恢复建制36年来的发展史上发挥了举足轻重的作用，涌现出荷城街道这样工业总产值超过1800亿元的“千亿街道”。而放眼全国，荷城、杨和、明城、更合“一街三镇”均“富可敌县”乃至“富可敌市”，这是高明镇街地位的真实反映。可以说，正是高明镇域经济释放的强大能量，才成就了高明常年位居全国科学发展百强区的江湖地位。
镇域经济对高明乃至佛山的贡献不可忽视，但镇街传统增长模式和路径依赖造成的“后遗症”也同样不可轻视。
长期以来，镇街主导本行政区域内的企业引进、土地开发，固然调动了镇街干部的发展积极性，带动了本区域的发展，但镇街招商手段亦相对原始，多靠土地优惠等各种政策优惠措施揽商。招商靠比拼政策优惠，不仅容易使不同镇街间陷入低层次竞争，而且由此招来的项目也往往不尽如人意。一个重要的原因是，镇街短平快的发展冲动和自主保运作的旺盛资金需求，使其难以过多兼顾区域规划、产业导向的可持续性。
一个高明人颇为熟悉的个案是高明西安纺织城出现的发展大走样。这一纺织城位于荷城，于2003年规划建立，纺织产业用地1.73平方公里，原计划是依托“中国纺织产业基地”这一国字号牌子，推动荷城纺织产业统一规划、招强引优、集聚发展，建成全国最大的纺织产业基地之一。然而，历经多年实践，这一纺织城非但没达到招强引优、集聚发展的目标，反而成为了高污染、高能耗、偏结构、低效益产业的代名词。其背后根源，既有产业发展前期引导把关不严的因素，也与为快速填满纺织城而一再降低入驻企业标准有关。从2011年至今，高明一直在采取多种措施进行纺织城整治，以化解其无序发展带来的诸多“历史负担”。
因而，通过改革区镇管理体制，将区域开发模式从镇街主导上升为区级层面主导，遏制乃至杜绝过去镇街“村村冒烟、村村办厂”的局面，成为高明新一轮大招商、大建设、大发展的必然要求。
“其实不难理解，在日趋激烈的区域竞争中，强化区级的统筹作用乃至在部分领域实行区级直接管理，相比原先的镇街统筹和直接管理，无疑效率更高、效益更佳。”有观察人士指出，“以招商为例，一个镇长所能调动的资源、给予客商的信心，怎么可能好过区长、区委书记？”
2 区镇事权调整有利于加快镇街职能转变
在经济增长方式从要素驱动向创新驱动转轨的时代背景下，以镇街为单元主导项目引进建设、土地开发，不仅愈加“吃力不讨好”，而且还会带来其他“副作用”。比如，在经济导向下，镇街常会投入大量人力、财力、物力到经济建设，而此类投入的产出效应正日益衰减，这必将导致镇街面向辖区的社会管理和公共服务投入更加吃紧，并且与企业和群众日益增长的服务需求的矛盾愈加突出。
因此，此次高明区镇管理体制改革在政策设计上着重为镇街“减负”，即按照“增强区级引领统筹发展能力，强化镇街社会管理职能和公共服务职能”的思路，通过调整区镇部分领域事权关系，将镇街从繁重而又效果不佳的经济事务中解放出来，使其将工作重心转移到社会管理和公共服务上来。比如，改革后，高明区级层面对产业招商、土地规划利用及监察执法、重大公共设施建设、跨区域公共交通等事项，将强化统筹作用或实行区级直接管理，而镇街则发挥直接面向社区、企业和市民的优势，面向社会和企业提供更方便有效的公共安全服务、企业服务、民生服务等。
同时，针对镇街在日常工作中承担大量“上级政府交办的其他事项”的实际，高明区委、区政府在进行改革设计时也明确，区直各部门在考核镇街或对镇街工作提出要求的过程中，不得擅自夹带增加编制和人手的要求，所有涉及编制和人员配置的要求，须经区编委办按规定审核办理。一位镇长告诉笔者，此举可有效规避部门利益在镇街的无序扩张，一方面可避免大量增加人员导致镇街冗员过多，另一方面可在一定程度上解放镇街人力，使镇街可相对自主地把人力调配到落实改革中去。
从长远来说，此举有利于高明各镇街加快职能转变步伐，强化义务教育、农村实用人才队伍建设、社会保险服务、基本社会服务、基本医疗卫生服务、公共文化体育服务等公共服务职能。
3 经济职权上收不会削弱镇域经济
此轮高明区镇（街道）管理体制改革的精髓，可归纳为经济职权向区级上收，社会治理职能向镇（街道）下沉。有一些镇街干部担心，通过改革推动镇街从“重经济”向“重社会”转变，会否削弱镇域经济？一旦镇域经济被削弱，镇街社会管理和公共服务工作所需的大量资金又从何而来？
笔者多方了解到，此次改革非但不会削弱镇域经济，反而会加强镇域经济，同时高明还将建立财权与事权相一致的运作机制。为此，高明将着重从三方面进行布局。
首先，高明集全区之力发展经济，相对于以镇街为单元发展经济，更能壮大增量、优化存量，从而快速做大经济蛋糕。在集聚土地、资金等发展要素，科学规划产业布局和城乡布局，公有资产运营机制改革的基础上，区级财政将实现开源增收、效益增加，继而增强区级运筹帷幄的空间。
其次，区镇管理体制的重构和优化，将推动产出效益更显著。以项目引进投产为例，区级招商统筹将比镇（街道）直接招商更能引进效益高、带动力强的项目，而镇街将工作重点从招商转为亲商，将可推动区级所谈判引进的项目在镇街得以快速动工投产，形成收益，一方面可提升企业满意度和发展信心，另一方面可有效提升镇（街道）的税收收入和综合实力。
再次，高明区域范围内整体经济蛋糕的做大，将使区级财政更有能力反哺镇街和农村。此次改革中，高明按照“费随事转、事费配套”原则，结合区镇（街道）两级事权调整，相应调整相关配套经费，做到财力事权匹配。具体包括加大财政对镇（街道）的支持倾斜力度，重新核定返拨镇（街道）的体制补助，逐步缓解镇（街道）财政困难和压力；规范镇（街道）财政年度预算收支编制，增强镇（街道）预算约束力，保证镇（街道）财政收支的平衡健康运行；加快建立科学合理的储备土地出让收益分配机制，更好地调动镇（街道）和原用地单位盘活存量土地积极性。
▶皂幕时评
期待区镇管理体制改革实现多方共赢
在3月初召开的高明区全面深化改革领导小组第五次会议上，高明将今年头号重点改革专题明确为区镇（街道）两级管理体制改革，由区委书记领衔推进，全区各镇街和七个区直部门被列为承办单位。不到三个星期，作为这一改革纲领性文件，《高明区委区政府关于进一步推进区镇（街道）两级管理体制改革的实施意见》便正式出台，高明对这一改革的重视程度可见一斑。
纵观整个改革框架，其目标是通过调整理顺区镇（街道）事权、财权关系，增强区级在产业布局、招商引资、国土资源开发利用、重大基础设施建设等方面的统筹，强化镇（街道）在产业承载、经济发展、基层治理、公共服务等方面的责任落实，最大程度释放体制机制活力。换句话说，就是要通过区镇两级事权和财权的解构和重构，使区镇两级各司其职、各得其所、形成合力，一方面增强区级集中力量办大事的能力，另一方面增强镇街面向基层的服务能力，从而使区镇两级运作更顺畅、为企业服务更高效、让群众分享发展成果更直接。
实现上述目标，有两大命题亟待区镇两级在改革中予以解答。
首先，推动区镇两级运作更顺畅，需要建立健全面向未来的区镇协作新体制机制。在改革中，高明将打破镇街长期存在的“重经济轻社会”的局面，这一方面需要区级层面科学合理调整利益分配方式，让镇街干部坚信改革最终会壮大镇域经济和镇街财力，而不是削弱。比如，对于原属镇街的土地，区里甚至可在代为出资开发的基础上，向镇街返还比其自主开发更高的收益，以此遏制镇街层级的“低端开发冲动”。另一方面，镇街也应转变观念，充分认识到改革不是“削权”而是“减负”，将工作重心切实转换到企业服务、社会工作、社区管理、民生服务等经济社会管理服务事项中来。唯有区镇两级心往一处想，才能做到在改革中智往一处谋、劲往一处使。
其次，推动区镇两级为企业服务更高效、使群众分享发展成果更直接，需要转变区级层面对镇街层面的考核机制，使镇街干部对增强和改进企业服务、社会服务更有奔头。比如，随着镇街工作重心向经济社会管理服务事项转移，区对镇街干部的考核也应明显转变，从过去考核经济指标为主，转向更多考核社会治理、公共服务效能指标。只有这样，镇街干部才能在改革中建立新的“工作坐标”，从而推动干群关系更贴近、政商关系更纯粹。
●统筹：叶能军 撰文/摄影：叶能军 关雪仪 曹英琳 黄世聪 谭健才
