小公园开埠区这处承载着潮人集体记忆的片区，其一举一动，都牵动着海内外潮人的心。今年3月份，汕头市全面启动对汕头小公园开埠区修复改造首期工程，并对房屋所涉及公共安全部分进行修缮加固。
近期，汕头市召开汕头经济特区小公园开埠区管理委员会第一次会议，审议通过《汕头经济特区小公园开埠区建设管理指引（试行）》。据了解，在国内，为片区专门出台建设管理指引的情况并不多见。
由于小公园开埠区这样的历史街区，其街区形态及建筑样式形成于百年之前，与城市规划及建筑、用地管理等方面的条例存在较大差距，难以适用。《汕头经济特区小公园开埠区建设管理指引》推出试行版本，正是为了解决这一问题，推进小公园开埠区的建设进展。
这份制订历时一年有余的方案，将使小公园开埠区范围内修缮、新建、改造等建设活动的各项建设管理更加法制化、标准化，有利于保障开埠区保育活化工作的实施。
●文：南方日报全媒体记者 许端阳
图：南方日报全媒体记者 杨立轩
建筑大多失修 业主报建无门
1860年，汕头作为通商口岸正式开埠。开埠的地点，便是在如今小公园开埠区一带。
根据现行的《汕头经济特区小公园开埠区保护条例》及《汕头经济特区小公园开埠区保护规划》，法定小公园开埠区的面积，即核心保护区的面积加上建设控制地带的面积，总共为73.53公顷。
在这73.53公顷的土地上，尤其是保留了当年风貌的核心保护区，仍较好保留了上世纪30年代中期的建筑，当时已经设立市政厅的汕头形成了以小公园及中山纪念亭为核心的环形放射状路网格局，而这里的建筑，仍可以看出当年的繁华以及所经历的时光洗礼。
与此同时，由于建筑历经时间较长，大多数建筑已经成为危房，对于居民、商铺经营者或者是行人而言，均存在较大的安全隐患。
在此之前，业主无需审批便可以对其房产进行修缮加固甚至改建，但是在一系列对于小公园开埠区的保护文件出台之后，业主的这些工作便受到一定的制约。
对于这片地区的保护，《汕头经济特区小公园开埠区保护条例》中做出具体要求：“开埠区的保护，应当保持和延续其历史文化风貌、传统格局、街巷肌理、空间尺度，维护历史文化遗产的真实性和完整性。历史建筑的保护，应当符合保护优先、修旧如旧、安全适用的要求。”而在开埠区内从事各项活动，保护规划中也提到了“应当符合保护规划的要求，不得损害历史文化遗产的真实性和完整性，不得对其传统格局和历史文化风貌构成破坏性影响，不得占用保护规划确定保留的园林绿地、道路等。”
条例中还规定了“在开埠区内从事依法需要有关部门审批的活动，申请人应当在申请审批时提交保护方案”，这其中便包括了建筑修缮、加固以及零星翻建、改建、扩建等行为的“影响开埠区历史文化风貌、传统格局、历史建筑”的情形。
但现实情况是，纵然业主想要对自家房屋进行修缮、加固以及零星翻建、改建、扩建，均报建无门，因为老市区的现状与现行规划及建设法规存在矛盾，尤其是容积率、防火、抗震、绿化等方面难以达标；如果进行大肆更改，又会对开埠区的风貌造成破坏。
“为了做好这份规划，我们查看了很多案例，在国内，成片老建筑的修缮与现行规划及建设法规存在矛盾的例子也有不少。针对这种情况，不少地方都开了口子，例如广州，解决方法就是‘一事一议’，针对具体的建筑编制规划，再按照规划进行论证。”负责制订这份建设管理指引的汕头市城市规划设计研究院陈群汉说。
但陈群汉也表示，就汕头小公园开埠区现状而言，尤其是考虑到小公园开埠区的面积及建筑数量，像这种方式过于麻烦，相对而言，出台指引性文件更为方便。“可以说，我们是在几乎没有参考范例的情况下，根据小公园开埠区的实际情况结合现行规划及建设法规制订这份建设管理指引的。在最后调整后，这份建设管理指引将试行一年，再根据其实际效果还有各部门的反馈做出相应调整。”
目前，这份《汕头经济特区小公园开埠区建设管理指引（试行）》的大致方向已经确定，细则方面正在根据小公园开埠区管理委员会的意见做最后调整，并配套《汕头经济特区小公园开埠区建设管理指引——用地管理图则》及《汕头经济特区小公园开埠区建设管理指引——建筑管理图则》。
保持历史风貌做到合理配套
在这份建设管理指引中可以看到，除了依照《汕头经济特区小公园开埠区保护条例》的要求之外，还针对道路系统、公共设施、公共绿地及消防、地名等方面进行要求，目的在于通过具体要求，在保持开埠区历史风貌的同时做到合理配套。
保持开埠区历史风貌主要体现在对各级道路系统及地名的要求上：“对开埠区内现有道路进行改建、扩建时，应当保持或恢复其原有的道路格局和景观特征，采用传统的路面材料及铺砌方式进行整修。”“在开埠区内对建筑、住宅区、路、街、巷等进行改建的，应当使用原地名；对体现潮汕历史、文化的地名应当予以保护。对部分已更名的应逐步恢复原地名。”
在合理配套方面则体现在公共设施、公共绿地及消防的要求上。在公共设施方面，分为居住配套设施和商贸旅游配套设施，结合区内建筑活化利用进行建设。
陈群汉举例介绍，在国平路大观园一带，作为进入小公园的重要门户，在规划上将在保留“大观园”这一地名的同时建设为游客服务中心并配套地下停车场。
建设管理指引还考虑到公共绿地配套。
在保护规划中，在开埠区外围的风貌控制区中设置有一条滨水绿化景观带，其中将根据小公园开埠区三面环水的现实分别设置廻澜公园、开埠文化公园以及码头文化公园。“从整片区域来看，因为3个公园的存在，小公园开埠区的绿化能够满足现行条例对于绿化率的要求，除了公园之外，规划还将择址利用现有已经完全倒塌的建筑建设成类似于街心公园一类的公共绿化设施，同时为居民及游客提供户外休憩场所。”陈群汉表示。除此之外，建设管理指引中还提及“保护现有街道两旁的行道树及道路绿化，并通过补种、移植等手段，完善现有街道绿化”。
由于小公园开埠区路网较窄，建筑距离较小，建设管理指引也考虑了消防安全方面。在开埠区中将设置环通的消防车道，并在通道里设置消防应急照明和疏散指示标志；同时在一些较为狭窄的街巷内，将设置水池、水缸、沙池、灭火器及消火栓箱等简易消防设施，并设立社区消防站，保障开埠区的防火安全。
分类提出建筑保护及控制要求
在《汕头经济特区小公园开埠区保护规划》中，对小公园开埠区中的建筑进行分类，除开埠区内28处不可移动文物点、92处非文物的保护类建筑外，开埠区包括风貌控制区的建筑还被分为风貌控制类、保留建筑类、更新建筑类及拆除建筑类。从大体上看，开埠区内风貌控制类建筑最多。
针对这些建筑分类，建设管理指引也分类提出保护与控制的要求，共分为保护I类建筑、保护II类建筑及风貌控制类建筑、保留类建筑和拆除类建筑。
保护I类建筑即为不可移动文物点，包括各级文物保护单位和未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，针对这一类建筑，将按照《中国人民共和国文物保护法》的有关规定进行保护利用。保护II类建筑则包括已列入历史建筑名录的历史建筑以及保护规划中确定为能够反映开埠区历史风貌或地方特色、具有一定保护价值、必须保护的建筑。这类建筑将具体结合建筑质量，按立面修缮或局部改建方式进行控制。
此外，对于位于小公园开埠区的首批16处历史建筑，本次小公园开埠区管理委员会也通过了《汕头市第一批历史建筑物标识牌》的样式，将在制作后挂牌。
相较于120处保护建筑，属于开埠区范围内必须控制或恢复历史传统风貌的风貌控制类建筑则采取保留立面局部改造或整体改建的方式进行控制；在保留外立面历史风貌的基础上，允许业主对建筑内部加以调整改造，建筑质量较差或者与传统风貌不协调的建筑也将按照使用性质进行重建。
对于上世纪80年代以来已经改造的现代多层住宅楼或高层建筑物，这类建筑在近期内将予以保留，但将通过外立面景观改造，使其与街区历史风貌相协调。对开埠区历史传统风貌影响较大、质量极差或临时搭建的建筑，则将作为拆除类建筑予以征收拆除。
改造须注意与相邻建筑保持一致
从建筑管理指引中可以看到，开埠区保育活化建设管理决策机构为汕头小公园开埠区保护管理委员会，由其办公室具体牵头，负责对开埠区内不同范围及类型的建筑进行审批及技术审查，主要的报批流程集中在保护II类及风貌控制类的建筑上。
对于保护II类建筑而言，如果建筑修缮方式为结构加固、添加设施、室外修缮装饰及室内装饰灯建设内容，属于建筑修缮、加固工程，建筑负责人需要委托具有相关建筑设计资质的单位编制修缮设计施工方案，在管委会备案，外立面装饰修缮则需要组织专家委员会进行评审；其中，属于历史建筑的必须满足历史建筑保护规划。如果是需要对建筑全部拆除进行翻建的，则需根据房产证确定的内容委托具有相关建筑设计资质的单位编制建筑改建施工方案，交由管委会办公室后再由管委会办公室组织相关部门提出审批意见。
一般民众更为关心的是风貌控制类建筑的报批。从加固、修缮工程来看，与保护II类建筑相似，建筑负责人需要委托具有相关建筑设计资质的单位编制修缮设计施工方案，在管委会备案即可，但在技术要求上没有保护II类建筑那么严格，只需要控制能够体现建筑历史风貌的外立面整体形状、材质、色彩、装饰及门窗位置、比例即可。而零星翻建、改建、扩建工程，也与保护II类的流程相似。
值得一提的是，在零星翻建、改建、扩建工程中，无论是保护II类或者是风貌控制类建筑，都需要注意建筑相邻关系。这不仅保证了在历史风貌上能够与周围相邻的建筑保持一致，而且能够避免建筑过程中遇到不必要纠纷。“在广州的恩宁路改造中，正是因为缺少对建筑相邻关系的注意，才造成开发商与部分居民的纠纷，这值得小公园开埠区参考。”陈群汉说。
