机构改革，改的是架构，更是身处其中的每个人。5月中旬，我们曾聚焦探讨央行县支行划归银保监局的可能性，包括央行县支行在内的地方金融监管部门读者来信反馈超乎预期，因为在声势宏大的改革中，“基层”，似乎是最易被疏漏的群体，而我们的视角触达到了监管的最底层。不过，时至今日，基层金融监管改革仍未有定论，博弈未了，“风向”未知，未来依然有多种可能性。（周鹏峰）
地方监管变局
“如果增加一级银保监县支局，意味着全国至少增加1300余个基层监管单位，如果按照每个县支局至少需要10个编制计算，牵扯的新招人员和编制变动将超万人。”
一场涉及数万人的基层金融监管架构改革或已在途。
21世纪经济报道此前报道的《央行县支行划归银保监局，可能还是“不现实”？》中曾指出，深入到县域的基层金融监管亟待补缺，现有县域基层金融监管唯一抓手央行县支行或将生变，或划归银保监局以改善基层金融监管缺位状况。
时间推移三个月有余，21世纪经济报道记者近日采访数位基层金融监管从业者获悉，目前来自基层主流的猜测方案较为统一，即央行县支行大概率不会取消，但部分职能将划转银保监县支局。县域基层金融监管有望补齐央行与银保监双重监管抓手，延续顶层设计中，两者宏观审慎与功能监管的分工，且有预期认为，银保监县支局最快或可在年底正式挂牌。
虽为基层架构的改革，但比照央行县支行的配置，变动毫无疑问将“声势浩大”。据央行数据，至2017年底，央行县支行达1761个，在册县（市）支行工作人员总数43951人，占央行系统在册人员比重超三成。
改革难度显而易见。有银保监局负责人更早前对21世纪经济报道记者表示，“设立县支局方向是对的，但没定下来怎么弄，没那么快。”
原定6月末公布的银保监会三定方案亦是一延再延。不过目前银保监会三定方案已进入内部发布流程，会内人员、部门和职能调整初定，但地方监管方案仍未见细节公布，央行三定方案亦未敲定。
银保监合并释放部分监管资源
21世纪经济报道记者采访的基层金融监管人士多认为，目前基层金融监管资源整合将为设立县支局提供部分人力资源。
西南某市原保监局人士张明（化名）对21世纪经济报道记者表示，银保监三定方案确定后，从整体思路看，对地方金融监管尤其是保险监管最大最直接的影响就是监管力量得到极大加强。
张明认为，综观《深化党和国家机构改革方案》，并未提及精减编制，而是一条原则要求，即人员编制随职责调整走。此次地方银监、保监，都没有职责划出，相反，为防控金融风险，还强化了监管要求，理论上不会有人员编制会被划出。他指出，以其所在省（市）为例，此前该省（市）保监局在地州或市县均无分局，但银监局设有多个分局和监管处，银保监局落地后，意味着保险监管直接延伸至地州与市县。
张明还指出，真正专业化的保险监管人员将在金融监管资源整合后大幅增加。“以该省（市）为例，原保监局只有不足80人，而办公室、人事、纪检、法制、后勤等综合业务就占用了一半监管力量。根据银保监三定方案，这些从事综合业务的人员即有一半可解放出来，可以加强专业保险监管。同时，原本空缺的地方分局、办事处的监管人员资源也有内部腾挪空间。”
从银保监三定方案看，原本银保两会24+15个部门，通过新增、分拆、撤销、合并与保留等多种方式，最终定为“26+1”的新格局，即26个监管职能部门和1个机关党委。
从具体职能部门设置看，合并部门多达10个，包含办公厅（党委办公室）、政治研究局、法规部、非银行机构监察局、银行机构监察局、消费者权益保护局、国际合作与外资机构监管部、人事部（党委组织部）、统计信息与风险检测部、财务会计部（偿付能力监管部）。
从银保监会的人员变动情况看，在该整合方案下，人员编制缩减约一成，虽具体人员调整尚未可知，但为向地方和基层整合监管资源提供了不小的空间。
西北某省原银监局监管人士对21世纪经济报道记者表示，银保监整合，中后台部门重合，释放部分监管资源是肯定的。目前大部分地市没有保监分局，银保监地方分局肯定要增加内设部门，多出的资源可以层层下放至基层。这个层面看，基层金融监管资源整合尚存空间，但若实现目前基层设想的银保监县支局，以每个县支局10个编制算，原有县级办事处的编制明显不足，银保监基层监管仍面临大量空缺。
央行曾调研是否保留县支行
可以释放人力的还有央行县支行，而在基层金融监管可能面临的变局中，央行县支行无疑亦是核心。
作为金融监管体系的最末梢监管职能机构，央行县支行是目前一行两会中唯一深入县域的金融监管层级，主要履行执行货币政策、提供金融服务、维护金融稳定等职责。但央行县支行基层金融监管职能近年所发挥的实际效用却越来越弱，境地尴尬。
据21世纪经济报道记者了解，今年3、4月央行曾在部分省市展开调研，调查是否有保留央行县支行的必要性。据内部人士透露，虽然央行最终上报申请保留县支行，但现有央行县支行的体制过于僵硬，改革是基层人员尤其是年轻行员众望所归的事情，而迟迟未明确三定方案，也令不少基层行员心思不安。
华南某央行县支行业务人士刘伟（化名）对21世纪经济报道记者直言，央行县支行在基层金融监管中地位确实尴尬。除了目前依然保留的国库功能比较重要且无可替代，其他类似金融稳定、消费者权益保护等职能难以发挥实际效用。
刘伟表示，央行县支行在对商业银行和其他金融机构中并没有太高的威信，对商业银行等金融机构的具体行为监管也并不属于央行的本职工作范畴。但作为目前唯一的县域金融监管机构，县政府对央行县支行有颇多依赖，经常发函要求央行县支行协助对金融机构进行监管。
“我们对此经常表示十分无奈，如果不介入，政府和机构会认为央行无作为。可若真的介入，其实并没有具体的监管职能，金融机构也心知肚明央行县支行并不是行为监管单位，对于工作的配合度也并不积极。”他指出。
西北某央行县支行业务人士王宁（化名）也对21世纪经济报道记者表示，目前在整个央行体制中，上级需要下级做大量的调研与编译。所以作为央行县支行的行员，最主要的工作就是编译和撰写各种调研报告。撰写的数量和质量，是衡量绩效的重要指标之一。而编译和撰写调研报告的工作，主要都是由年轻行员完成的。导致年轻行员人手少、工作量极大，晋升空间和工作成就感不足，挽留人才难。
“在我3年前进入支行前，支行平均员工年龄超过50岁，据我所知这种情况并不少见。老行员对于改革的希望并不迫切，多数都在等待晋升或者退休。但在央行县支行缺乏监管实权的情况下，年轻行员并不满足于此，都迫切希望能够通过此次的金融机构改革，改变现有央行县支行的僵硬体制和对监管资源不能充分利用的局面。”他直言，“这几乎是我们唯一的机会，我个人希望能够进入银保监系统。”
刘伟也指出，大量的调研在他们看来其实是低效且有些偏离央行职能的，央行县支行在地方监管中的作用越来越偏离和边缘化，认为如果能够把部分央行县支行人员调去银保监，进行实际的执行监管工作，更为合理。他认为，“通俗的理解金融监管架构，人行应该负责制定规则，银保监负责执行，但在基层监管层面，现在双方人员数量倒挂，明显存在不合理的地方。”
可能的方案
21世纪经济报道记者从多位央行和银保监局基层业务人士处获悉，目前并未有对地方和基层金融监管单位的具体方案下达，但从目前的政策和部分迹象看，比较主流看法认为基层金融监管改革方案是继续保留央行县支行，同时成立银保监县支局，央行县支行部分职能和人员划转银保监县支局，并有央行县支行业务人士对21世纪经济报道记者透露，银保监县支局或将在11月落地。
刘伟表示，从内部渠道了解到，部分省市的人行分支行目前已经进行人事冻结，这意味着改革势在必行，且近期银保监系统人员离职速率也在上升。
刘伟表示，从内部渠道了解到，部分省市的人行分支行目前已经进行人事冻结，这意味着改革势在必行，且近期银保监系统人员离职速率也在上升。“银保监系统对于将设立银保监县支局也有较为一致的判断，为了避免接下来被安排进入县域工作，银保监市局已经有不少人选择提前离职，近期选择考公务员或者去机构任职的比例明显增加。”他指出。
近年来随着金融行业的快速发展和风险的复杂化，现有的基层金融监管体制更显不足。而成立银保监支局在行业内早有呼声，原安徽银监局局长陈琼曾多次呼吁，在现有银监分局监管办事处的基础上，组建银行业监管县级支局，从而形成银监会―银监局（省级）―银监分局（市级）―银监支局（县级）四级监管组织体系。
而在职能设置方面，按照属地监管原则，监管负责辖区农村信用社、农村银行、村镇银行等法人机构和有关银行分支机构的监管，与央行县支行和其他金融监管机构形成协同与补充。
业内多认为银保监县支局的成立将有效补充当前基层金融监管力量严重不平衡的问题。但至今地方金融监管三定方案迟迟难以落地，可见其整合难度之大。
西南某市银监局人士对21世纪经济报道记者表示，整个银保监与央行体系涉及十几万人，如果增加一级银保监县支局，意味着全国至少增加1300余个基层监管单位，如果按照每个县支局至少需要10个编制计算，牵扯的新招人员和编制变动将超万人。
央行县支行配置或对未来可能的银保监县支局机构设置以及人员配置具有参考价值。据《中国人民银行2017年报》披露数据，截至2017年底，央行县支行达1761个；中国人民银行系统在册工作人员总数126169人 ，其中县（市）支行43951人，占央行系统在册人员比重超三成。
这显然是一项不易完成的任务。不过21世纪经济报道记者采访中发现，人行系统员工对于银保监县支局设立和人员的流转态度明显更为乐观和积极。
王宁指出，央行县支行只需要保留国库的不可替代功能和基本的货币政策传达功能，反洗钱职能很多县支行已经上收，其余的金融稳定、消费者权益保护等功能与银保监有很多重合，完全可以划转。央行县支行划转的人手和原有银保监县级办事处的人员相整合，需要外聘的人员数量或许不会太大。
但21世纪经济报道记者了解到，央行体系内实行区别于公务员、事业单位、企业独有的行员制。即使态度乐观，县央行行员划转为属于参公事业单位的银保监系统，或存一定障碍。
此外，前述西南某市银监局人士还对21世纪经济报道记者表示，基层金融监管改革核心要解决的是监管防风险的效果和效率问题，而非停留在人员安排和制度设计上。除了监管资源目前确实存在一定的缺乏，在实际监管中监管处罚力度不足也是导致目前基层金融监管效果不达预期的原因之一。原有重管轻处罚的理念对基层监管来说才是监管资源的最大浪费。
“未来地方和基层金融监管组织架构尚未明确，这一过程从上到下或将持续数月，监管工作还需要持续开展。近期随着金融监管的力度加大，明显从上至下的金融乱象都得到了很好的遏制。我们近期也在探讨，如何在现有的架构上，设计制度鼓励群众、媒体参与监督，分支机构的工作重心放到查证处罚上，也是提高监管效率的有效思路。”他指出。
