检察建议:发声要精准,执行要有力
基层积极探索成效可圈可点 代表委员建议加强顶层设计
7月7日,近50吨散发刺鼻气味的腐烂菜叶被打捞清理,露出的30余亩土地上,播撒了草籽,栽种了格桑花和400余棵桑树。从垃圾山到绿植园,云南省安宁市通仙桥村委会坝塘附近的环境变化,用时15天。
推动变化的,是安宁市检察院发出的一份检察建议。
借力党委人大政府,检察建议落实提速增效
今年上半年,安宁市检察院民行部门在履行职责中发现,坝塘附近持续存在私自倾倒垃圾情形,导致部分垃圾沉入水中,形成黑臭水体,并造成水域周围树木大面积枯死。如果污染面继续扩大,将对螳螂川河流造成污染隐患。
6月23日上午,安宁市检察院发出诉前检察建议,要求金方街道办事处在15日内对垃圾堆放区进行整治,采取有效措施,彻底杜绝倾倒垃圾的违法行为。“15天整改期限的法律依据,是2018年3月2日起施行的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。”安宁市检察院检察长杨志刚说。
当天下午,杨志刚带着检察建议赶到市委,当面向市委书记汇报此事。市委书记现场批示,要求金方街道办事处立即组织进行整治。
实践证明,更好地发挥检察建议的法律监督效用,离不开地方党委、政府和人大的有力支持。由地方人大及其常委会出台相关决定决议,成为各地人大助力提升检察建议约束力的重要措施。
2015年12月,青海省海东市乐都区检察院向该区人大常委会作《关于区人大常委会对检察建议实施监督的请示》;2016年4月,乐都区第一届人大常委会第十七次会议通过《人大常委会关于检察建议实施监督的决议》,将检察建议纳入人大监督范围。
有些地方,对检察建议的落实作出了明确的细化规定,并通过人大的监督机制予以保障。2017年9月27日,江苏省连云港市海州区第十八届人大常委会第五次会议表决通过了海州区检察院提请审议的《关于提升检察建议质效的若干规定》,对检察建议的落实、报备及跟踪问效等作出详实要求。其中,明确向人大常委会备案检察建议的时限是七天;进一步强调各相关单位积极配合检察机关调查核实的义务,明确人大常委会针对不同情形采取专题询问、专题会议审议处理意见等保障检察建议落实的方式;首次对各相关单位若涉及向人大常委会履职评议时,须一并报告检察建议落实情况作出明确规定。
山东省东营市人大常委会在相关决议中规定,对检察建议特别是对事关国计民生重点领域、群众反映强烈、党委政府高度关注的检察建议不予采纳的,要求及时提请同级人大常委会启动监督程序。
具体实践中,地方党委、政府会通过领导批示、专题研究、转发转办等形式,推动相关部门尽快落实检察建议,起到了良好的社会效果。今年6月,湖南省临澧县检察院在履职中发现,该县政府2016年所作的关于同意划定县级自然保护区的批复,违背了依法行政原则,不符合法定程序,遂依法向县政府发出检察建议书。6月21日,该县政府专门针对县级自然保护区的有关工作召开常务会议,经过深入研究和充分讨论,现场决定采纳检察建议。
练好内功提升质量,检察建议精准发声
“1月至4月,湖北省襄阳市樊城区未成年人犯罪案件有15件,其中9件为未成年人参与盗窃、抢劫犯罪,占案件总数的60%。这9起案件中,有7起与未成年人进网吧有关,占比高达77.8%。”2017年4月,樊城区文化体育旅游局相关负责人在接过检察建议时,注意力一下子被上面的饼状图吸引。
通过数据分析,检察机关得出结论:未成年人进网吧是引发未成年人犯罪的主要原因之一。建议樊城区文化体育旅游局加强对网吧的排查。同年5月,在樊城区文化体育旅游局组织参与下,展开了对网吧的拉网式排查,开展夜间常态化巡查,最终关停网吧8家,行政拘留20余人。
一个月后,樊城区检察院再次进行数据分析,发现未成年人犯罪6件,其中2件为盗窃、抢劫类犯罪,占案件总数的33.3%,这2起案件中与未成年人进网吧有关的为零。未成年人进网吧问题得到有效控制。
规范检察建议,某种意义上就是提升检察建议质量,确保精准发声。针对检察建议存在的因地而异、因人而异、因事而异,没有统一规范,粗放发出等情况,各地不断探索规范机制。
2017年7月12日,浙江省丽水市检察院建立四项机制,其中的科学专业调研咨询机制,针对提升检察建议质量,要求每份检察建议均需要经过提请立项、项目调研和备案审查三个阶段。承办人在制作检察建议时,必须对案件发生的原因、特点和规律进行深入的分析和详细的调查研究。制作专业性较强的检察建议时,应适时咨询行业系统的专家学者,听取人大代表、政协委员的意见和建议,确保检察建议的科学性。
江苏省无锡市滨湖区检察院通过“一问二访三函”提醒制度,全程监督检察建议履行。若对方单位收到检察建议三日内未与该院联系,检察官就会电话提醒,一周内未与检察院接洽的,检察官会登门拜访,如对方单位提出异议仍不能接受的,检察院及时与该单位及其上级主管部门沟通。今年以来,滨湖区检察院发出的22份检察建议,全部得到履行。
代表委员建议,加强顶层设计,提升检察建议执行力
2012年8月31日,“检察建议”写入修改后的民事诉讼法;2017年,修改后的行政诉讼法增加了“诉前检察建议”内容,授权检察机关对生态环境和资源保护、食品药品安全等领域负有行政监管责任的行政机关提出检察建议的职责。
全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建接受记者采访时指出,检察建议分两类,一类是诉讼中的检察建议,一类是诉讼外的检察建议,共同点是,都不具有法律强制力。
“在司法实践中,再审检察建议与抗诉的界限并不清晰,再审检察建议的执行效力也不是很明确。虽然修改后民诉法增加了‘检察建议’,但其实施效果与修法预期相差甚远。”汤维建说,造成检察建议刚性不足的原因,主要是法律没有赋予“检察建议”强制力。
全国人大代表、重庆索通律师事务所律师韩德云也表示,法律在设计“检察建议”职能时,相应地要规定被监督机关如何执行检察建议,检察机关如何进一步监督,没有法定义务和权力的匹配,执行力肯定要弱下来。
“法律在赋予检察机关刚性监督职能的同时,也赋予了其‘柔性’的‘检察建议’监督权。‘检察建议’是检察机关依法履行的监督职能,尽管也叫‘建议’,但是不同于一般意义上的‘建议’。在法律还未赋予检察建议强制执行力的情况下,检察机关应用好‘检察建议’,让柔性监督发挥刚性监督的效果。”全国政协委员、北京市检察院副检察长甄贞接受采访时说,从司法实践看,检察建议在纠正和预防违法犯罪行为方面,在完善制度、弥补漏洞方面,是有效措施,目前只是落实得不理想。检察机关应积极探索检察建议规范化,提升检察建议质量,树立检察建议的威信,努力实现多赢共赢的效果。
汤维建说:“现在基层检察院都在积极探索提升检察建议执行力的方法,很多地方人大出台决议,强化对建议检察执行效果的监督,希望全国人大层面也通过类似的决议,以彰显检察建议的实际执行力。”
(本报通讯员杨士荣、毛伟利、王辉、张愚对本文也有贡献)
法律规定
民事诉讼法规定
2012年修改后的民事诉讼法第二百零八条规定:地方各级检察院对同级法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级法院提出检察建议,并报上级检察院备案;也可以提请上级检察院向同级法院提出抗诉。各级检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。
行政诉讼法规定
2014年修订的行政诉讼法第九十三条规定:地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第九十一条规定情形之一,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。
各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。
2017年行政诉讼法再次作出修改,第二十五条增加诉前检察建议的内容:人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。
最高检文件
2005年 《最高人民检察院关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》指出,拓宽监督思路,讲究监督方法,采取口头监督与发检察建议书、纠正违法通知书相结合。
2007年 《最高人民检察院关于加强对监外执行罪犯脱管、漏管检察监督的意见》规定:对于监外执行罪犯脱管、漏管问题突出的地方,应当及时向有关主管部门提出改进监督管理工作的检察建议。
2009年 《最高人民检察院关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》,明确检察建议是诉讼监督的重要手段之一。
2012年 最高检制定《人民检察院检察建议工作规定(试行)》,这是首次对检察建议进行较为全面系统规定的规范性文件。
