依法保障公益诉讼起诉人的诉讼权利
――“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的解读
3月2日,最高人民检察院召开新闻发布会,发布了《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下称《解释》)。
经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进五个阶段,检察机关提起公益诉讼制度改革成为全面深化改革的典型样本,走出了一条具有中国特色的公益司法保护道路。
这是2017年6月27日正式确立检察机关提起公益诉讼制度后“两高”共同出台的首个司法解释。本次《解释》有何值得关注的亮点?记者对此进行了深入采访。
明确诉前与诉讼程序的关系
记者注意到,全面开展提起公益诉讼工作后,起诉案件数量较少,而诉前程序案件较多。对此,最高检民事行政检察厅厅长胡卫列坦言,这确实是公益诉讼全面开展以后的实际情况。他表示,试点期间也有同样的状况,但这并不是实践中的困难和问题,而是我国检察公益诉讼制度的一个鲜明特点,反映了制度设计的内在规律。
诉前程序和诉讼程序是检察机关办理公益案件的两种不同的办案方式,而就同一案件看,又是检察机关办理公益案件的两个不同的办理阶段。“诉前与诉讼,在时间上前后衔接,在作用上相互补充,共同服务于保护公益、促进依法行政这个根本目的。”胡卫列说。
检察机关通过诉前程序既及时解决问题,又节约了司法资源;诉讼程序是诉前程序发挥作用的必要保障、强化了公益保护的刚性。特别是在行政公益诉讼中,提起诉讼并不是制度设计的最终目的,根本目标还是通过督促行政机关依法履职,保护国家利益和社会公共利益。
据介绍,在实践中,绝大部分案件只经过了诉前程序,并未经过诉讼程序,这是因为通过诉前程序,法律规定的机关或有关组织提起了民事公益诉讼,或者相关的行政机关纠正了违法行为或依法履行了职责,国家和社会公益利益得到了有效保护,无须提起诉讼。
2017年12月28日,最高人民检察院与国土资源部联合印发了《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》,双方就完善检察机关提起公益诉讼制度,通过诉前和诉讼程序促进法治国土建设,达成多项共识。
全面开展提起公益诉讼工作以来,检察机关更加注重发挥诉前程序保护公益的作用,行政机关更加重视检察机关的检察建议,积极主动进行整改,检察机关与行政机关在保护公益方面形成了强大合力。
“无论是诉前程序还是诉讼案件,检察机关并不仅仅关注案件数量的多少,更在意对公益的侵害是否得到有效的排除,公共利益是否得到有效的保障。通过诉前程序推动侵害公益问题的解决,是公益诉讼制度价值的重要体现。”胡卫列表示。
公益诉讼人的诉讼权利如何保障?
检察院在公益诉讼中的诉讼地位是关系到案件审理如何适用法律的核心问题。《解释》第4条明确了检察院在公益诉讼中的地位是“公益诉讼起诉人”。
最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林在接受记者采访时表示,检察院是公益诉讼案件的启动主体,对于《解释》未规定的事项,法院应当依照民事诉讼法、行政诉讼法规定的实施诉讼行为的期间、权利义务、行使权利及履行义务方式和程序等规则,依法保障检察院行使诉讼权利、履行诉讼义务。
比如,依照民事诉讼法第51条的规定,检察院可以放弃或者变更诉讼请求;依照行政诉讼法第67条的规定,法院应当在收到被告的答辩状之日起五日内,将答辩状副本发送检察院等。
在证据保全方面,《解释》第6条就检察院在办理公益诉讼案件中的调查取证问题作出规定,其中明确需要采取证据保全措施的,依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。
对此,郑学林表示,根据这条规定,检察院在调查收集证据过程中需要提取、封存证据采取强制性保全措施的情况下,应依据民事诉讼法、行政诉讼法关于证据保全的规定向法院提出申请,法院要及时审查,符合条件的,裁定采取证据保全措施。
在关于起诉材料和出庭通知书方面,由于检察院是国家司法机关,代表国家利益和社会公共利益提起诉讼,《解释》对于检察公益诉讼案件的起诉材料和诉讼文书作了专门规定。在立案受理阶段,对于提交了《解释》规定的起诉材料,特别是证明检察院已经履行诉前程序的材料的,应当及时登记立案,无需要求提交组织机构代码证、法定代表人身份证明书、授权委托书等身份证明材料。对于检察院派员出庭通知书载明了出庭履行的具体职责的,应按照出庭通知书的内容依法确认出庭检察人员诉讼行为的法律效力。
在关于二审程序和再审程序方面,郑学林谈到,要依照诉讼法的规定依法保障提起诉讼的检察院的上诉权,以及上级检察院对于生效裁判的抗诉权。
在移送执行方面,为了及时有效保护公共利益,《解释》第12条规定检察公益诉讼案件的生效判决、裁定,需要采取强制执行措施的,由法院依职权移送执行,无需检察院申请执行。
同时,郑学林表示,在审判工作中,还应当坚持民事诉讼、行政诉讼当事人平等原则,依法平等保护各方诉讼主体的诉讼权利,保证审判程序的公正公开。
“《解释》规定检察院依法享有的是相应的诉讼权利,履行相应的诉讼义务,‘相应’一词内涵丰富。”最高人民法院副院长江必新对“相应”一词作出解读,他认为诉讼活动非常复杂,有许多规范,如果严格按照行政诉讼法和民事诉讼法的规定,无法找到公益诉讼起诉人权利义务规定,法院如何组织审理需要给予其一个明确的角色定位。经过反复讨论研究,《解释》对公益诉讼起诉人有特殊规定的就适用《解释》的规定,没有特殊规定的就准用或者参照原告的相关规定。
规定新的公益诉讼类型
记者注意到,《解释》在民事公益诉讼和行政公益诉讼的基础上,增加了刑事附带民事公益诉讼这一新的案件类型。
在司法实践中,一些不法者在从事相关违法活动时不但造成了社会公共利益的损害,而且还触犯了刑事法律规定,构成犯罪。当发生这类情况时,检察机关既要作为公诉人提起刑事公诉,又可以作为公益诉讼起诉人提起民事公益诉讼,从而形成两个案件。为节约诉讼资源,提高诉讼效率,妥善确定犯罪嫌疑人的刑事责任和民事责任,《解释》在第20条规定了刑事附带民事公益诉讼。
郑学林告诉记者,民事公益诉讼与刑事诉讼是不同案件类型,既可以附带于刑事诉讼提起,也可以根据案件实际情况独立提起。分别审理的,要注意协调好两个案件的事实认定和责任方式,注意管辖法院和审判组织的特殊规定。
记者采访了解到,刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的法院管辖,并且由审理刑事案件的同一个审判组织审理。《解释》第5条规定了检察民事公益诉讼案件由中级法院管辖的一般情形。郑学林对此进行特别说明:“在刑事附带民事公益诉讼的情况下,当审理刑事案件的法院是基层法院时,则附带民事公益诉讼也应由该基层法院管辖。”
行政公益诉讼由检察院依法提起,对于督促行政机关依法履职发挥了积极作用。但是行政机关在诉讼过程中已经履行职责,还是否有必要判决确认原行政行为违法?
对此,郑学林解释,考虑到实践中确实存在部分行政机关接到检察建议后,既不回复也不履职,未予及时保障受损国家利益和社会公共利益的情形。在检察院依法提起公益诉讼后,即使被诉行政机关在诉讼过程中履行了法定职责,也有必要依据行政诉讼法的规定,围绕检察院的诉讼请求,判决确认原行政行为违法,达到督促相关行政机关依法行政,最大限度维护国家利益和社会公共利益的目的。在此种情况下,检察机关撤诉的,依法裁定准许;检察机关变更诉讼请求为确认原行政行为违法的,判决确认原行政行为违法。
另外,《解释》规定,行政公益诉讼判决作出后,可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。“这样做的目的是通过生效裁判推动行政机关树立规则意识,同时督促被诉行政机关积极履行裁判义务,及时有效维护国家利益和社会公共利益。”郑学林表示。
(本报北京3月2日电)
