文丨特约评论员 盘和林
2016年6月《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称34号文）要求，没有进行公平竞争审查的政策措施，不得出台。
到目前为止，至少有91个城市出台了网约车实施细则，但是没有看到一家行政机关主动说明是否进行了公平竞争审查。
据媒体报道，6月6日，在北京大学竞争法研究中心举办的专题研讨会上，包括国务院反垄断委员会专家咨询组成员在内的与会人士，发出了同样的质疑。
北京大学竞争法研究中心选取77个地级以上城市出台的网约车细则进行了分析，发现普遍存在违背“18不准”的条文。少的，违背一两条；多的，全部违背。
换句话来说，至少有77个地级以上城市的网约车细则是在闯政策的红灯。
笔者认为，合法性是公共政策的生命线，离开了合法性，公共政策就失去了生存的法律基础，也丧失了权威性和严肃性，最终难以发挥公共管理的作用。因此，严禁地方政府在制定公共政策时“违章行驶”。需要特别指出的是，公共政策的合法性、公正性离不开公众的参与性。
为防止行政机关出台排除、限制竞争的政策措施，34号文用列举的方式亮出了18项审查标准，被称为“18不准”，如：不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件等。34号文要求，“没有进行公平竞争审查的，不得出台。”也就是说，地方政府及部门出台类似于网约车细则这样的公共政策，进行公平竞争审查是法定程序。
任何公共政策要能让公众接受，并在经济社会运行中发挥作用，就必须要做到从内容到形式（即程序）都是合法的。
内容的合法性是指公共政策所规定的行为准则、所实施的计划措施，能使公共利益得到协调、平衡，并符合多数人的、长远的利益需求.
程序合法性，就是指公共政策从制定、执行等都要严格按照法定程序进行。尤其需要指出的是，多数公众的意愿及长远利益是内容合法性的核心要义，而程序的合法性是内容的合法性的根本性保障。
各地的网约车细则出台后，部分条文饱受社会诟病。例如，地方实施细则中对车籍和驾驶员户籍的要求，限制了外地的商品进入本地市场，影响商品自由流动，形成了地区封锁；对轴距、排量、长宽高和车龄以及网约车价格进行限定，实质上是设置不合理和歧视性的准入和退出条件，对汽车厂商也是一种歧视。
地方政府出台的公共政策竟然闯上级政策的红灯，一个重要原因就是没有进行公平性审查这样的法定程序，没有“程序合法性”就难以保障“内容合法性”。
公共政策的“程序合法性”特别强调公众的参与性。公共政策的“公共性”首先要表现为公众性，从公共政策的酝酿、制定、出台、执行等要全过程公开，并全程引入公众参与，这是公共政策公平公正的最重要的保障措施。
闭门造车或者受到少数利益集团影响的公共政策，必然会背离绝大多数公众的意愿。换句话来说，离开了绝大多数公众的参与，任何闭门造车式的“程序合法性”，都难以反映公众的真实、全面意愿，也必将丧失合法性的基础。
网约车细则作为一项公共政策，必须置于“公正性”的维度进行审视。那么，什么是公共政策的“公正性”呢？
公共决策学对此至少有四条标准：一是个人福利最大化，即使得所有人福利都最大化；二是保障最少量的福利，即增加某些人的福利，但使情况更为糟糕的人能获得最低基本数量的福利的保障；三是使净福利最大化；四是分配普遍原则，也是要使得利益普及于一般人，而不是局限于少数人。
失去公共政策“公正性”的网约车细则，显然是饱受批评的一个最重要的原因。
笔者认为，网约车细则“闯红灯”当然要尽快纠正，但更为重要的是，以后各种公共政策的出台与执行都必须要严格置于“合法性”（内容、程序均合法）和“公正性”上，同时更要强化公共政策的公众参与性。
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