编者按 未成年人司法保护是党中央高度重视的工作。就检察机关如何做好未成年人保护工作,张军检察长提出“惩、防、教、治、责”五个字的要求。适应新时代新要求,未成年人检察工作需要在建立健全社会化综合司法保护体系、完善中国特色未成年人司法保护制度等方面进行积极探索,才能将未成年人检察工作真正做好,落到实处。为此,本期“观点・专题”邀请专家共同展开相关探讨,敬请关注。
本期“观点・专题”主持人:
◇检察日报社理论部编辑 龚云飞
专题嘉宾:
◇史卫忠 最高人民检察院第九检察厅厅长
◇何挺 北京师范大学副教授、博士生导师
◇龚江 广东省深圳市光明区人民检察院检察官
落实“惩、防、教、治、责”要求强化全面综合司法保护
□最高人民检察院第九检察厅厅长 史卫忠
近年来,在最高检党组的高度重视和正确领导下,未成年人检察工作日益朝着全面综合司法保护的方向发展,在未成年人司法保护中发挥着越来越重要的作用。过去几年的司法实践证明,只有把未成年人司法特殊理念、特殊规律和特殊任务贯彻到检察工作的每一个环节,综合运用惩治、预防、监督、教育等手段,充分发挥刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察四大检察职能,才能最大限度维护未成年人合法权益。在今后的工作中,全国检察机关未检部门要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,讲政治、顾大局、谋发展、重自强,按照“惩、防、教、治、责”五字工作要求,充分发挥检察职能作用,不断创新和完善制度机制,进一步加强未成年人全面综合司法保护工作。
――积极推动惩防侵害未成年人犯罪工作,强化对未成年被害人的保护。对于侵害未成年人犯罪,坚持零容忍态度,用好用足“惩”字,从严从快批捕、起诉,依法准确提出量刑建议,积极适用从业禁止、禁止令,强化诉讼监督,确保罚当其罪,惩治到位。同时,要始终坚持源头预防,着力破解侵害未成年人违法犯罪预防难、发现难、取证难等问题。2018年12月,最高检把建立性侵害未成年人违法犯罪信息库和入职查询制度等纳入《2018-2022年检察改革工作规划》,今年上半年,上海、湖北等地检察机关推动在省级层面建立性侵害未成年人违法犯罪入职查询制度、侵害未成年人权益案件强制报告制度,相关工作稳步推进。下一步,要积极推动把有关制度机制及时上升为法律规定,在国家层面建立相关制度,为未成年人提供更加严密的防御网。在依法惩治侵害未成年人犯罪的同时,积极开展未成年被害人的保护救助,是办理未成年人案件的特殊要求。要认真落实最高检《关于全面加强未成年人国家司法救助工作的意见》,持续推进未成年被害人“一站式”办案救助机制,尽力帮助未成年被害人及其家庭摆脱犯罪带来的不良影响,回归正常。
――依法惩治、精准帮教罪错未成年人。教育矫治涉罪未成年人,始终是未检部门的重要职责。要努力克服简单从轻、单纯打击和帮教形式化问题,在对轻微犯罪未成年人依法从宽处理的同时,依法惩戒未成年人严重犯罪,保持必要的司法威慑。但不论怎样处理,都要把帮助教育贯穿办案始终,认真落实未成年人刑事案件特别程序,积极适用人格甄别、心理干预、亲职教育等一系列科学的办案、帮教措施,实现精准科学帮教,努力促进未成年人顺利回归社会。近年来,社会对于未达刑事责任年龄未成年人犯罪问题反映强烈,凸显我国目前法律对实施犯罪的未达刑事责任年龄未成年人、有严重不良行为的未成年人缺少有效应对矫正措施。因此,要加强对上海浦东、四川资阳等地检察机关在保护处分、临界预防等方面探索的总结,推动创设有关罪错未成年人矫正措施和工作机制,为建立中国特色罪错未成年人分级干预制度贡献检察力量。
――有序推进未成年人刑事执行检察、民事行政检察工作。只有加强未成年人刑事执行检察工作,才能把对涉罪未成年人的帮教保护贯穿刑事诉讼全过程。只有强化未成年人民事行政检察工作,才能更全面地保护未成年人合法权益。2018年,最高检在13个省份组织部署了未成年人刑事执行检察、民事行政检察业务统一集中办理工作,办理了一批未成年人刑事执行检察、民事行政检察和公益诉讼检察案件,在社会上产生了较大影响,受到一致好评。日前,最高检对各地检察机关的做法进行了总结梳理,将召开全国检察机关未成年人刑事执行检察、民事行政检察业务统一集中办理试点工作总结推进会,交流试点经验,推广成熟做法,解决存在的问题,进一步规范、深化试点工作。要加强未成年犯罪嫌疑人羁押必要性审查,强化涉罪未成年人监管和社区矫正活动监督,实现监督、维权、帮教有机结合。要围绕权益保护和成长需要,积极办理一批符合未成年人利益最大化要求的未成年人民事行政检察、公益诉讼检察案件。要进一步研究未成年人刑事执行检察、民事行政检察和公益诉讼检察受案范围、履职方式和工作规范。最高检将择优确定一批重点试点单位,打造全面综合司法保护升级版。
――充分发挥检察职能作用,推动未成年人保护社会治理体系建设。一是强化未成年人权益法律监督。当前,在未成年人权益保护方面,有法不依、执法不严、违法不究的问题比较突出。一些地方对未成年人合法权益保障不到位,造成严重后果,有的职能部门不认真履行未成年人保护管理职能,娱乐场所、网吧、宾馆等违规接待未成年人问题突出,成为未成年人案件频发的重要原因,这都迫切需要我们加大监督力度,确保国家关于未成年人保护的法律法规得到统一正确实施。当前和今后的几年,要把监督落实“一号检察建议”作为一项重点工作,持续跟进,强化督导,确保把“一号检察建议”做成刚性、做到刚性,发挥应有作用,并以此为抓手,进一步加强未成年人权益法律监督,推动解决未成年人保护中的突出问题和薄弱环节。要加强留守儿童和困境儿童司法保护工作,依法严厉打击侵害农村留守儿童和困境儿童犯罪,充分发挥未检职能,积极推动“事实孤儿”等困境儿童救助安置工作落实到位,促进建立健全留守儿童和困境儿童关爱维权长效机制。二是认真落实“谁执法谁普法”普法责任制,积极参与未成年人法治宣传教育和违法犯罪预防工作。深入推进检察官尤其是检察长担任法治副校长工作,积极参与法治校园建设。对“法治进校园”全国巡讲活动三年来情况进行总结,举行法治巡讲优秀成果集中展示,推出一批示范单位、典型事例。开展“法治进校园”再出发活动,组织全国巡讲团成员深入“三区三州”等地开展法治巡讲。三是积极推动完善未成年人保护法律及相关机制建设。积极参与未成年人保护法、预防未成年人犯罪法修改论证工作,结合检察实践提出科学可行的意见建议,为严密未成年人保护法律体系贡献检察经验,为破解未检工作中的难题提供法律依据。继续推行未检白皮书,定期向党委政府报送未检专项报告,深入分析发案动向、成因,提出完善未成年人保护社会治理的对策建议。
――持续推进未成年人检察专业化、规范化建设。以检察机关内设机构改革为契机,逐步形成适应司法改革要求,以独立机构为主,未检办案组、集中管辖、未检专人等形式为辅的组织体系,进一步统一受案范围,完善规范“捕、诉、监、防”一体化工作机制。在司法改革背景下,要更加注重规范化建设,坚持以规范化倒逼专业化建设,抓实抓好《关于建立未成年人检察工作评价机制的意见(试行)》的贯彻落实,制定未检案件质量指标体系,完善未检核心业务数据,加强业务数据分析研判,推动未检案件质量评查经常化制度化,发挥典型案例的指导作用,不断提高未检工作规范化程度,在提高工作质量效果的同时,有效促进检察机关未检专业化建设取得新的发展。
――大力推进未成年人检察社会支持体系建设。未成年人司法的目标是帮助涉案未成年人回归社会,离不开社会力量的支持与配合。要认真落实最高检与团中央会签的《关于构建未成年人检察工作社会支持体系合作框架协议》,深入推进未检社会支持体系建设试点工作,探索未检社会支持体系建设的路径和机制,努力实现未成年人案件专业化办案与社会化保护无缝衔接。要加强与研究机构、专业社工组织的沟通合作,共同推动制定司法社会支持体系相关工作规范,健全专业力量培训培育机制,规范司法社工服务标准,提升服务能力和水平。要加强对观护基地建设和观护帮教工作的调研、论证、总结,研究出台检察机关未成年人观护基地建设指导意见,进一步加强和规范对涉罪未成年人的社会观护工作。
□三方主体 □专业干预 □联动机制
立足职能定位精准帮教 打造综合司法保护体系
□广东省深圳市光明区人民检察院 龚江
按照最高检有关要求,要持续推进未成年人全面综合司法保护,精准帮教涉罪未成年人,这将成为未检长足发展的历史契机。
未成年人综合司法保护的切入点是精准帮教。精准帮教的核心内容是围绕涉罪未成年人的犯罪原因和回归社会的需求,由检察官、专家、专业司法社工三方核心主体,运用犯罪学、社会学、心理学、行为学、教育学等专业技术,以实现结案后3年不再犯为基本目标,开展专业化、社会化系统帮教和结案跟踪观察。从2016年以来,广东省深圳市福田区检察院积极探索精准帮教,系统帮教不起诉转处率从24%提升到70%,再犯率控制在3%以内,形成涉罪未成年人精准帮教福田模式。
未成年人综合司法保护工作是从未成年人保护下游反溯至上游,精准联动上游各部门,引入社会专业力量,以“社会化”和“专业化”衔接的方式,从根源上预防未成年人犯罪。综合司法保护利用精准帮教培育的专业司法社工、工作标准、干预手段、沟通平台和协作机制,从刑事诉讼领域拓展到临界预防、校园欺凌、家庭暴力等社会领域,开展综合保护。光明区检察院与区教育局、区群团部(团委、妇联)等多部门联动,以专业司法帮教社工对学校社工、社区社工等开展专业引领、精准协作,对个案进行专业干预、评估和跟踪,逐步探索犯罪矫治和犯罪预防精准联动,构建专业化、系统化、社会化综合司法保护“光明模式”,从单一刑事诉讼模式走向刑事诉讼和国家监护保护并重,是基层检察机关未检工作从刑事领域走向民事行政公益诉讼领域的有益探索。
以综合司法保护为导向的未检社会支持体系改革是深圳市检察院承接最高检、团中央社会支持体系的试点内容,包括以下三方面:
精准帮教如何开展?分为诊断问题、找到精准点、制定精准计划、每两周反馈执行精准帮教计划,评估帮教效果和跟踪等环节。通过对法律文书解读、面谈印象搜集、心理测评、社会调查形成的四项基础材料进行分析,查找个性化的精准帮教点,制定相应的精准帮教计划。由司法社工在检察官和帮教指导专家的指导下,运用专业干预手段,落实计划,并按期对效果进行评估,根据评估情况调整完善帮教计划。在结案前进行结案评估。评估结果与法律处遇关联。
精准帮教如何运用到综合司法保护中?精准帮教为综合司法保护长效机制构建提供了“四个一”立体化生态系统,即“一套标准、一支队伍、一个平台、一个机制”。“一套标准”是具体的干预流程规范体系和最终效果指标体系,解决了检察官和司法社工做什么、怎么做,最终达到什么目的的问题。“一支队伍”是培育一支专业司法社工队伍,具备链接帮教对象的基础能力,具备诊断问题、制定精准计划、评估介入过程、跟踪链接的能力,并且根据专业能力进行分级管理,完善培育机制。“一个平台”是具有日常反馈、情况报告、实时联动、实时统计、实时考评功能的智能云服务帮教系统平台工具。“一个机制”是对于介入各方的分工权责明确,建立过程考核和成效考核机制,引导介入各方齐心协作,发挥1+1+1>3的合力,同时引入专家团力量,通过专家指导和课题合作等方式不断优化完善体系机制,形成易复制、易推广的立体化机制。精准帮教形成的“四个一”用于综合保护,效果明显。
检察机关在综合司法保护中如何定位?检察机关的定位分成“推动共建者”―“共享共治者”―“监督维护者”三个角色。检察机关是国家法律监督机关,而未成年人保护领域往往存在大量的保护空白。“推动共建者”是指未检检察官既不能大包大揽,越俎代庖;也不能等待观望,无所作为,坚持在办案中监督,在监督中办案,立足案件,从案件中发现未成年人保护存在的焦点、难点问题,联动多部门合作共建,如光明区检察院联动教育局、群团部合作共建校园欺凌干预机制、未成年人反家暴干预机制的工作。“共享共治者”是指检察机关在合作共建中,发挥各自职能优势,通过共享专业资源,共同构建综合治理局面。“监督维护者”是指检察机关通过联动多部门完善了专业人才的培育、干预标准的建立、协作平台的建设、运行机制的完善,形成共建共享共治共赢格局。
以社会化专业化破解附条件不起诉监督考察难题
□北京师范大学副教授、博士生导师 何挺
附条件不起诉制度集中体现了教育、感化、挽救的方针,是目前在我国落实“转处”这一未成年人司法核心理念与制度的最佳途径,其适用的状况也是观察我国未成年人司法发展进程的重要参照物和切入点。附条件不起诉所特有的监督考察阶段不仅是一种暂缓决定最终是否作出不起诉决定的期间,还是实现帮助涉罪未成年人复归社会这一最终目的的关键阶段。对于涉罪未成年人而言,监督考察期间不仅应当“无过即是功”地安稳度过,还是对其积极开展教育矫治措施以输入“正能量”的关键阶段。考虑到绝大部分涉罪未成年人都在某一方面存在偏差或者陷入困境,附条件不起诉监督考察所营造的在司法程序内开展并具有一定强制性的教育矫治机会弥足珍贵,对于减少再犯和社会不稳定因素意义重大。
监督考察是一项不同于检察官传统办案审查证据和适用法律的工作,因而也是整个附条件不起诉适用中的难点。调查发现,能否及如何有效开展监督考察已经成为制约附条件不起诉适用的关键因素。实践中监督考察的难题主要体现在两方面:一是谁来开展监督考察。除了承办检察官和法律规定的监护人以外,哪些主体参与监督考察有助于提升监督考察的效果和实现附条件不起诉的最终目的。二是监督考察期间干什么。除了关注未成年人的日常状况、要求提交思想汇报等常规内容外,还应当开展哪些活动才能真正有助于实现教育矫治与帮助复归社会的目的。
“社会化”与“专业化”是现代未成年人司法制度的特征,同样也是我国未成年人司法制度发展的方向。社会化指的是在处理未成年人罪错行为时,不能仅凭司法机关的“一己之力”,而应当拓展链接社会资源,构建社会支持体系,吸纳社会力量参与,将对未成年人的教育矫治置之于积极的社会化环境之中。专业化则是指应当有专门的机构和队伍,秉承专业化的知识和能力,基于未成年人身心的特殊性采用不同于成年人的理念与方式办理未成年人案件。
对于监督考察所面临的两方面难题,社会化与专业化这两方面路径恰恰可以提供破解思路。附条件不起诉监督考察的社会化并不能简单理解为或等同于由社工或其他社会组织参与监督考察并分担检察官的工作量。我国社会工作发展起步较晚,地域差别较大,与司法程序之间还存在专业壁垒,相互了解与融合的程度远远不足,社工与社会组织参与监督考察可能只是社会化的起点而非终点,而应当从多个方面着手:首先,寻找当地已有的社工资源,孵化、扶持专业的青少年司法社工,通过渐进、长期的合作提高社工对于司法程序的了解和参与未成年人案件办理的能力,在这一过程中检察机关应当担任社工的引导者、帮助者、社会工作专业的理解者、服务质量的评价者甚至经费的保障者,通过提升对各自专业领域的理解与融合共同提高监督考察的效果。其次,应当着力于开拓并链接本地已有的其他社会资源,既包括发展不同类型的观护基地满足不同未成年人食宿和就业学习等方面的需求,也包括链接在心理疏导、戒瘾治疗、公益服务和相关教育等方面术业有专攻的其他社会组织,以便转介有特定需求的未成年人进行更为专业的教育矫治。再次,需要明确参与监督考察各方主体的地位与权利义务,检察机关应当在监督考察过程中成为沟通各方主体的核心,并在掌握全面信息和听取各方意见的基础上,对监督考察的推进、变更、惩戒和终结等事项作出决定。可以通过组织定期或不定期的由各方参与的监督考评会议,以及其他更为灵活多样的信息共享机制来形成各方互动与监督考察的合力。另外,调查数据显示,在适用附条件不起诉的未成年人中,外地户籍的占据了80%以上,但只有6%的未成年人回到原籍进行监督考察。因此,可以探索在全国检察系统内设立全国性的附条件不起诉异地监督考察的合作平台与互助机制,实现社会支持体系的异地互补。
未成年人案件办理更关注于案件背后的“人”的主体因素,如何揭开相同罪名与相似行为这一表象而准确识别出背后不同个体的特性、犯罪原因、风险以及相应的需求,并在此基础上采取针对性和个别化的教育矫治方法,是监督考察专业化的核心要求。具体而言,首先,监督考察的专业化起始于信息收集的专业化,只有全面广泛并且针对未成年人及其成长环境与历程进行深度挖掘的社会调查报告,与准确把握未成年人心理特征的心理测评相辅相成才能为准确识别奠定必须的信息基础。其次,综合运用法学、心理学、社会学和行为学知识来判断未成年人的再犯风险以及复归社会的可能性,并评估促使其不再重犯和顺利回归社会的现实障碍与可能提供的支持帮助。可以对占据绝大多数未成年人犯罪的盗窃、抢劫、故意伤害、寻衅滋事和聚众斗殴案件进行类型化的研究,将其实施犯罪的背后原因、行为细节等信息与其个性特征与成长经历进行交叉分析,为评价提供科学的依据。再次,监督考察期间,在准确识别的基础上实施个别化与针对性的精准帮教与干预,监督考察期限可以根据帮教的需要进行确定并调整。与此同时,基于“人在情境中”这一社会工作的核心理念,还需要同步开展对未成年人的家庭、学校等环境因素的工作,将改善未成年人生存环境和未成年人本身的教育矫治同步推进,以完成未成年人的再社会化。最后,专业化不仅仅是对社工等专业帮教人员的要求,同样是对检察官的要求。如果在前述充分社会化的基础之上,检察官可以将专业的帮教工作交由社工等具体实施,但检察官作为社工专业服务的使用者必须了解其专业方法并能够对专业方法及其效果进行评价,并进而作出相应的法律处分。
只有社会化与专业化双管齐下,才能够在降低监督考察难度并扩大附条件不起诉适用范围的同时,提升监督考察的有效性,使之真正成为涉罪未成年人顺利复归社会前的“最后一公里”。也只有如此,才能真正实现附条件不起诉和我国未成年人司法制度的最终价值。
链接
全国未检工作实践掠影
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在最高人民检察院第29次检察开放日座谈会上,张军检察长表示,要认真贯彻落实习近平总书记对保护少年儿童工作的重要指示精神,凝聚社会各方面力量,紧扣“惩、防、教、治、责”五个字,加强未成年人司法保护工作,共同努力守护好祖国的未来和民族的希望。
在加强未成年人综合司法保护方面,最高检采取了一系列举措:将未成年人司法保护纳入《2018-2022年检察改革工作规划》中,建立性侵害未成年人违法犯罪信息库及入职查询制度,出台《关于全面加强未成年人国家司法救助工作的意见》,与共青团中央签订《关于构建未成年人检察工作社会支持体系合作框架协议》。各地检察机关深抓“一号检察建议”的落实情况,主动加强与本地共青团组织等的协作配合,推动未检社会支持体系建设,取得明显成效。
