2017年8月25日，缅甸若开邦的30处警察哨所和1处政府军军营遭遇武装分子袭击，武装分子自称是来自“罗兴伽救世军”(ARSA)的武装组织。缅甸政府军随后在缅甸若开邦北部开展了大规模的武装清缴。暴力冲突带来的伤亡和紧张局势造成的恐慌导致部分罗兴伽难民逃离若开邦，前往毗邻的孟加拉国避难，冲突造成的人道主义危机引发了国际社会的广泛关注。虽然缅甸国务资政昂山素季在9月19日关于缅甸民族和解与和平进程的演讲中表示，9月5日以来若开邦已无新的武装冲突发生，军方的清缴行动也已停止，但是族群间暴力冲突仍然存在。根据缅甸《环球新光报》9月28日报道，安全部队在若开邦北部发现了45具惨遭屠杀的印度教徒尸体。本属于若开人与罗兴伽人为主体的矛盾如今又牵涉了印度教徒，族群冲突面临着扩大化的危险。严峻的局势下难民危机持续发酵，根据联合国难民署的统计，截至9月28日，已有约501000罗兴伽难民逃至孟加拉国。
显然，若开邦紧张的族群关系与全国民主联盟(NLD)领导的民选政府一直推动的全国民族和解进程形成了鲜明的对照。新政府上台以来，将民族和解作为政府工作的重中之重。在2016年4月1日佛历新年的首次电视讲话中，昂山素季提出了政府的五大优先方向，即民族和解、国内和平、法制、修宪和继续发展民主，民族和解成为了新政府的首要目标。新民选政府成立了民族和解与和平中心(NPRC)，取代了原来效率低下的缅甸和平中心(MPC)。2016年8月31日，“21世纪彬龙会议”即和平大会召开，确定和平大会以后每半年举行一次，直到最终协议达成。2017年5月24-29日，第二次和平大会召开，并且邀请了未签署全国停火协议(NCA)的7家民族地方武装。会议最终在37项条款上达成了共识，其中包括了“未来的缅甸将是一个联邦民主国家”的关键条款。然而，民族和解进程取得进程的同时，仍然伴随着短时间内难以化解的矛盾分歧。红掸族等民族要求独立建邦，由最大的民族地方武装佤邦联合军(UWSA)牵头的联邦政治谈判协商委员会(FPNCC)要求修改全国停火协议(NCA)，并且反对将全国停火协议与《政治会谈框架》绑定，缅甸政府军与克钦独立军(KIA)等四家民地武仍处于交战状态。多重矛盾体现了缅甸民族问题的复杂性，注定了民族和解之路必然充满波折。
那么，该如何理解复杂的缅甸民族问题呢？了解缅甸缅甸民族问题的实质，不能仅用一种大而化之的视角，而是应该建立在足够的经验性判断的基础上，结合不同的角度进行解读。笔者认为，缅甸的民族问题主要归因于存在大量前现代因素的国家在进行现代国家建构的过程中所存在的内在张力。关于国家建构(state-building)，查尔斯·蒂利(Charles Tilly)将其定义为“国家对于社会的权力进程”。而弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)则认为“国家建构就是在新建一批国家政府制度的基础上，强化现有的国家制度”。从二战后独立的新兴民族国家的历史经验看，无论是权力集中内源性建构方式，还是制度建设的外源性建构方式，都不能忽视现代国家公民对民族共同体认同建设的重要意义。
建立现代民族国家，一方面的任务是在缺乏同质化基础的环境中确立各族群对民族共同体的符号、文化以及身份的一致认同，另一方面的任务则是借助系统的政治架构，明确国家的结构形式以及其他政治、社会和经济制度。缅甸的罗兴伽危机与民族和解进程是两个不同向度上的问题。此次罗兴伽人危机，在水平向度上属于族群和宗教间的认同问题。在垂直向度上，推动当下民族和解进程的难点在于如何通过政治手段解决联邦政府与少数民族地方的权力分配，如何确定少数民族武装的地位以及如何进行经济利益分割。二者的侧重点不同，交织于缅甸的国家建构实践之中。只有综合这两个向度，缅甸民族问题的谱系才能够更加清晰。
缅甸自独立以来，民族国家建构就面临着来自这两个向度的困扰和挑战。长期以来，缅甸民族问题的核心矛盾是垂直向度上中央政府与少数民族地方武装之间的矛盾，这也是构成70余年缅甸内战的主线。直观来说，被昂山素季视为民选政府优先方向的民族和解关键在于促成政府与各民族地方武装的和解，结束内战，最终实现建立联邦民主国家的目标。而在高度敏感的缅甸佛教徒与穆斯林的关系上，由于这一问题容易触碰极端民族主义的敏感神经，因此昂山素季也一直保持着低姿态，更遑论提出明确的政治纲领解决这一难题。然而，随着近些年缅甸民主转型的不断推进，缅甸的佛教民族主义者呈现出日益组织化的趋势。从早期的“969”运动，到具有一定组织化政治动员能力的“马巴达”(Ma Ba Tha)以及其他名目繁多的极端民族主义组织，民主化释放的政治空间为极端民族主义者干预国家政治提供了更多机会。正是在“马巴达”的游说下，2015年缅甸议会相继通过了人口控制法案、佛教妇女特殊婚姻法案、改变宗教信仰法案和一夫一妻法案，这些法案被普遍视为是针对缅甸穆斯林的。2016年10月罗兴伽武装组织发动的袭击事件也被极端佛教民族主义者用来进行大肆渲染。
由此观之，两个向度上的民族问题将在一定时期内继续伴随着缅甸艰难的现代国家建构进程。缅甸政府推进的民族和解进程虽然取得了一定进展，但是在关键问题上面对少数民族代表五花八门的要求，缅甸政府与各方在关键问题上的分歧仍然巨大，但是这些问题的大部分至少是能够通过政治对话手段在谈判桌上进行谈判的。事实上1988年以来除了佤邦联合军(UWSA)以外，缅甸其他各民地武的实力都已经削弱，缅甸政府军在实力对比上的优势日益明显。1996年坤沙领导的“蒙泰军”解体之后，已经没有民地武提出从缅甸联邦独立出来的政治要求，在垂直向度上缅甸的国家建构已经取得了明显进展。但是，水平向度上的族群间和宗教间的矛盾却呈现日益恶化的态势。随着时间推移，缅甸民族问题的谱系中，水平向度上族群宗教间的矛盾的权重将会进一步上升。而如何解决这些问题，将是对缅甸政府执政能力的巨大挑战。(作者是中国人民大学国际关系学院博士)
