18日下午，修订后的《苏州市养犬管理条例》（下称《条例》）提交省十三届人大常委会第五次会议审议。该条例此前曾在当地引起强烈反响，而一段时间以来全国各地因居民养犬引发的各类纠纷频发。苏州城市化程度高、人口稠密、养犬者较多，修订后的条例将以怎样的制度设计为养犬拴上法治“牵绳”？
《苏州市养犬管理条例》自2007年3月1日起施行，曾对加强养犬管理、规范养犬行为起到重要作用。随着经济社会快速发展，养犬人群逐步扩大，饲养犬只数量、种类日益增多，由此引发各种城市管理问题，一些社会矛盾不断加剧，群众反映十分强烈。
“该条例修订中，群众参与度是我市历年立法过程中最高的，社会关注度也是最高的。”苏州市人大常委会法工委副主任邱建平说，近8万人次通过各种渠道表达对条例修订的关注，2500多人次提出3000多条意见建议，而以往立法中收到的建议一般只有数百条。群众意见聚焦于“遛狗不牵绳”和“犬吠扰民”，还有不少人对犬只伤人及随意进入公共场所表达了反感。
涉犬纠纷增多，其实具有普遍性。“2015年到今年上半年，我们收到的涉及犬类纠纷警情明显呈上升趋势，收治流浪犬的警情也逐年增多。”溧阳市公安局治安防控大队副大队长沈立科说，仅去年5月至12月，他们就收容救助597条流浪犬。
苏州警方统计，去年全市犬吠扰民投诉有7579起，今年以来已有4569起。去年以来苏州接种狂犬病疫苗的有21.6万人。邱建平说，这其中并非都是犬只伤人，但仍可部分说明涉犬事件较多，相较之下，旧条例中对规范养犬行为的规定不够全面、部分违法养犬行为的法律责任偏轻等。
苏州市人大将该条例修订列入2018年立法计划项目，并就此举行本届人大首场立法听证会。立法过程也十分慎重，安排相关人员上门听取政协委员意见，专门召开全国、省、市三级人大代表及专家和媒体征求意见座谈会，并开展网上问卷调查，走进广播电台直播间征求民意，等等。
时隔11年的条例修订更为严格，最引人注目的是新增“重点管理区一户限养一犬”规定。邱建平说，这是基于苏州人口数量、犬只数量逐年上升而城市空间资源有限，综合考虑后作出的，“特别是对重点管理区实行犬只限养，可有效控制犬只数量、积极防止犬只伤人扰民，对维护社会公共秩序和市容环境卫生很有必要。”
禁养大型犬、烈性犬，新修订《条例》在原先针对“重点管理区范围内的个人”这一基础上，进一步扩大到“苏州市行政区域内的所有个人禁养大型犬、烈性犬”。针对遛狗不牵绳等不文明养犬行为，该条例不仅要求养犬人牵绳，而且牵引带长度须在1.5米以内，“或者怀抱、装入犬袋犬笼”；养犬人“乘坐电梯避开高峰时间，并采取怀抱、装入犬袋犬笼或者戴犬嘴套等措施主动避让他人”。《条例》还对禁止携带犬只进入的公共场所作补充细化，并强调禁止携带犬只乘坐公共汽车、电车、轨道交通等公共交通工具。一些规定颇具人性化，比如，对超过限养数量的犬只，《条例》施行前已依法办理登记的，可以继续饲养。
立法规范养犬，还须严格执行。苏州这部条例明确，公安机关是养犬管理工作的主管部门，全面负责养犬监督管理工作，畜牧兽医、城管和市场监督管理等部门各负其责，居委会、业委会等基层组织和单位协助管理。
不过，公安部门执法中确实面临实际困难。“从近年来基层公安机关处置的涉犬警情看，养犬引发的矛盾呈复杂化趋势。”江阴市公安局治安大队查禁中队长韩洪海说，群众对养犬往往持有截然不同的立场，不养犬的群众和社会爱心人士等群体有各自利益诉求，日常管理执法和矛盾调处难度很大。
苏州在修订该条例时，一方面明确规定，政府及相关部门每年定期进行文明养犬宣传和集中整治，市人大定期进行执法检查敦促实现严格执法；另一方面设立举报和奖励机制，发动社会力量进行监督。邱建平说：“任何单位和个人有权劝阻或通过12345、110电话和在线政务服务平台举报违反本条例的行为。”公安机关对制止犬只伤人、举报严重违法养犬行为、提供无主犬只线索的，经查证属实则应予以适当奖励。
实际生活中，很多不文明行为处于条例管辖范围边缘，邱建平坦言：“立法规范养犬行为，是关键措施和必要手段，但与此同时要在全社会积极加强宣传教育引导，不断提升养犬人文明素质。”
针对部分情绪激烈网友扬言采取毒狗措施，沈立科表示，这种做法存在很高的法律风险，“以暴制暴”的互害模式也更易制造群体之间的分化和矛盾，不值得提倡。韩洪海期待，未来出台一些更完善、可操作性更强的法规条款，“目前各设区市在犬类管理上有各自法规，是否可以更多地加强顶层设计、作些统一规定，更好地营造文明养犬社会氛围。”
本报记者 陈月飞 林元沁
